Вступ. Ідея позитивного лобізму (адвокатування) регіональних інтересів виборців у парламенті

Українське законодавство надає народним депутатам низку формальних можливостей щодо налагодження взаємодії з різними цільовими групами виборців, зокрема, на найнижчих адміністративно-територіальних рівнях — в регіонах і виборчих округах. Однак наявність загальних правових рамок та можливих підходів до представництва інтересів виборців увиразнює проблему відсутності належних практик позитивного лобізму, тобто ефективного вивчення потреб та аналізу регіональних проблем з метою публічного представництва інтересів не завжди прихильно налаштованих один до одного груп виборців.

У законодавстві зазначається, що народний депутат має постійно підтримувати зв'язок з виборцями. Обрані в одномандатних виборчих округах депутати зобов'язані підтримувати зв'язок із виборцями своїх округів, а обрані в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі здійснюють зв'язок із виборцями у порядку персонального представництва, яке визначається депутатськими фракціями.

Також народні депутати повинні постійно вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій.

Народний депутат відповідно до закону розглядає звернення виборців, а також взаємодіє з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями вживає заходів для реалізації їх пропозицій і законних вимог. Також він має право одержати інформацію з питань, пов'язаних зі здійсненням своїх депутатських повноважень від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також здійснює безпосередній або із залученням своїх помічників-консультантів чи представників громадськості контроль за розглядом пропозицій, заяв та скарг громадян, які надійшли на його ім'я.

Крім цього народний депутат має право зустрічатися з виборцями, колективами підприємств, установ та організацій, об'єднаннями громадян, у чому йому повинні невідкладно сприяти їх керівники.

Водночас у профільному законодавстві і на рівні повсякденних практик депутатської роботи відсутні ефективні і сталі механізми, які б дозволяли представникам органів публічної адміністрації, місцевих груп інтересів та різним категоріям виборців артикулювати регіональні проблеми та узгоджувати між собою пріоритети, які потребують законодавчого вирішення.

Із наявних форм роботи найближчою  до інструменту позитивного лобізму є практика створення народними депутатами міжфракційних об’єднань (МФО), коли народні обранці об’єднуються за групами інтересів, територіальним представництвом або проблематикою, з метою координації зусиль для вирішення проблем. 

Проте як показала практика реалізації проекту «Регіональний порядок денний для народних депутатів» регіональні міжфракційні депутатські об’єднання, а саме МФО «Прикарпаття» та «Львівщина» (об’єднують депутатів з Івано-Франківської та Львівської областей відповідно) не використовують значний потенціал своєї діяльності, оскільки не мають програмного стратегічного плану, а переважно займаються перманентним вирішенням поточних проблем, які не містять засадничих ідеологічних розбіжностей. Безкомпромісне партійне позиціонування та міжособистісна конкуренція між народними обранцями перешкоджає виробленню ними спільних програмних цілей. Комунікація міжфракційних об’єднань із місцевими посадовцями відбувається нерегулярно і зазвичай в закритому режимі. Натомість відсутні будь-які публічні програмні документи, які б включали в себе чіткий перелік пріоритетів регіонального розвитку, що потребують реалізації на законодавчому рівні і які були б результатом відкритого діалогу з усіма зацікавленими сторонами на місцях.

Публічний лобізм (адвокація) дає можливість окремим громадянам і групам громадян опосередковано брати участь в створенні та підготовці правових та політичних рішень, і це є важливим, оскільки більшість таких груп можуть належати до так званої «мовчазної більшості», яка не має представників в парламенті, зацікавлених у відстоюванні їхніх інтересів, аналогічно і в органах виконавчої влади. Таким чином, через адвокаційну діяльність можливо артикулювати та реалізувати різні інтереси, які в іншому випадку могли б залишитися незатребуваними. У зв'язку з тим що влада об'єктивно не в змозі задовольнити одночасно і як найповніше всі інтереси відразу, виникає проблема пріоритету здійснення тих або інших інтересів, які часто є взаємовиключними. Звідси закономірне прагнення різних груп суспільства впливати на поведінку держави з метою переорієнтації політики на свою користь.

Адвокаційна діяльність виступає інструментом самоорганізації громадянського суспільства, за допомогою якого мобілізується суспільна підтримка або виступ проти законопроекту і виявляється їхній вплив на політику. Це дозволяє зміцнити легітимність та доказову базу схвалюваних рішень і набагато переконливіше комунікувати щодо нагальних, але мало помітних проблем.

Окремої уваги заслуговує т. зв. регіональний лобізм з метою здійснювати вплив на владу з боку народних депутатів із певних областей у Верховній Раді, представників органів місцевого самоврядування, суспільних та бізнес груп із метою донести важливі для них проблеми, а також отримання певних переваг та дотацій для регіону.

З апробованих сьогодні самими депутатами лобістських практик є залучення бюджетних коштів у межах різних державних програм (Державний фонд регіонального розвитку, субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій тощо), проте вона супроводжувалась негативними явищами диспропорційності розподілу, а також ознаками політичної корупції та політичних преференцій для одномандатних округів тих обранців, які мали власні домовленості з владою. Відповідно така особиста депутатська діяльність із «вибивання» коштів не виходила зі стратегічних інтересів усієї області і не була результатом консультацій з широким колом зацікавлених осіб щодо узгодження пріоритетних регіональних проблем. Вона була результатом виключно приватної лобістської діяльності окремих народних депутатів, переважно мажоритарників, які робили це в інтересах виключно своїх одномандатних округів з метою отримати політичні дивіденди у майбутньому.

Очевидно, така форма регіонального лобізму дискредитує саме поняття позитивного лобізму (адвокатування), адже не передбачає публічного консультування та узгодження часто суперечливих інтересів різних груп виборців, які належать до одного регіону.

Модель налагодження партнерства народних депутатів із стейкхолдерами на регіональному рівні – пілотна ініціатива Громадянської мережі ОПОРА

В основі проекту «Регіональний порядок денний для народних депутатів» лежить реалізація ідеї партнерства між народними депутатами (насамперед мажоритарниками) і широким колом ключових зацікавлених осіб місцевого рівня (стейкхолдерами) з метою вироблення своєрідного депутатського порядку денного для області як окремого продукту публічних консультацій.

Територіально діяльність у межах кампанії охоплювала Івано-Франківську та Львівську області загалом і цілеспрямовано не фокусувалася на окремих одномандатних виборчих округах. Це зумовлено бажанням будувати діалог із депутатами навколо проблем та пріоритетів, які є локальними, але спільними для виборців усієї області чи кількох сусідніх областей. Крім того, з огляду на очікування зміни виборчої системи на пропорційну з регіональними партійними списками, чинні одномандатні мажоритарні очікувано втратять своє теперішнє політичне значення та електоральну вагу.

Ми виходили з припущення, що як народні депутати, так і широке коло зацікавлених осіб вмотивовані і готові співпрацювати для успішної реалізації спільних цілей, колективних інтересів та потреб. Місцеві стейкхолдери потребують законодавчого сприяння у реалізації місцевих політик та можливостей публічного лобіювання на рівні парламенту, тоді як народні депутати – якісного зворотного зв’язку з виборцями, експертизи локального рівня та підтримки у виконанні передвиборчих обіцянок для демонстрації ефективності своєї діяльності.

Аналізуючи досвід двосторонньої взаємодії між народними депутатами і різними групами виборців на місцях, ми намагалися апробувати неформальні інструменти консультацій для напрацювання регіонального політичного порядку денного законодавчих ініціатив народних депутатів в Івано-Франківській та Львівській областях. Кампанія була націлена на те, щоб за допомогою використання різних консультаційних інструментів (анкетування, інтерв’ювання, групового обговорення) зібрати від ключових цільових груп місцевого рівня пропозиції щодо пріоритетів політичного порядку денного окремо обох областей, а також узгодити різні позиції та очікування у форматі обговорень за участю усіх зацікавлених сторін.

Крім того, підготовка регіональних порядків денних передбачала проведення скоординованої роботи на міжрегіональному рівні з метою пошуку проблем спільних для обох областей. Кампанія може бути використана народними депутатами та громадськими активістами як модель консультаційного процесу в інших областях України, що матиме довготерміновий та сталий результат у майбутньому.

Крок 1: Аналіз регіональних програмних стратегій та формування мапи стейкхолдерів

На початковому етапі для виокремлення найважливіших проблем регіонального розвитку ми опрацьовували стратегічні документи місцевих органів влади та місцевого самоврядування. У фокусі аналізу також були локальні пріоритети з передвиборчих програм семи чинних народних депутатів-мажоритарників з Івано-Франківщини, а також проблематика, яку жителі області зазначали під час соціологічних досліджень і питання, які мали суспільний резонанс. Ідея полягала у тому, щоб для формування порядку денного відштовхуватися від проблем і пріоритетів з якими вже працює місцева влада і вирішення яких, серед іншого, потребує законодавчих рішень.

Під час аналізу стратегічних документів не бралися до уваги проблеми, які виходять за межі повноважень народних депутатів, належать до компетенції органів місцевої влади або коли вплив обранців на вирішення певної проблематики за допомогою парламентських інструментів є дуже умовним. Основна увага приділялася проблематиці, яка синхронно представлена в різних документах, а також резонує з чітко вираженими локальними пріоритетами передвиборчих програм, які значною мірою залежать від реалізації державної політики у різних сферах. Аналізуючи регіональні стратегічні документи ми також ставили собі за завдання перевірити наскільки корисними можуть бути ці документи для народних депутатів при визначенні регіональних пріоритетів, які потребують парламентського супроводу. Ми дійшли висновку, що практичне використання цих документів народними депутатами є недостатнім, хоча вони відображають не лише ту проблематику, яка лежить у сфері повноважень органів місцевої влади, але й ту яка потребує підтримки на рівні держави.

Таким чином була сформована база документів з метою їх подальшого аналізу, а саме 23 стратегічних документів регіонального розвитку Івано-Франківщини, два дослідження громадської думки і передвиборчі програми семи народних депутатів-мажоритарників.

Для детального вивчення було відібрано базові документи, які містять комплексне стратегічне бачення розвитку регіону у середньостроковій перспективі, а також містять аналіз поточних проблем і пріоритетів розвитку на найближче майбутнє:

Документи аналізувалися з метою виокремлення переліку проблем і тематик, які позиціонувалися розробниками як першочергові і неодноразово згадувалися у різних стратегічних документах. Далі, у процесі аналізу документів і структуризації проблем, визначалися усі негативні аспекти ситуації, що склалася зараз в кожній темі, встановлювалися причинно-наслідкові зв’язки між наявними проблемами в межах цієї теми і виокремлювалася головна проблема, яка була важлива для різних цільових груп.

За результатами проведеного аналізу можна стверджувати, що однією з пріоритетних для регіону є екологічна проблематика, яка з одного боку, є джерелом ризиків для довкілля, а з іншого, є умовою для розвитку туристично-рекреаційного потенціалу регіону. Зважаючи на те, що проблема комплексна та масштабна вона потребує дієвої державної політики і не може бути вирішена лише зусиллями місцевого самоврядування. У межах цієї теми потребує вирішення проблеми неналежної системи поводження з твердими побутовими відходами. У стратегічних документах увага приділяється питанням збереження і розширення природних територій та об’єктів природо-заповідного фонду, відновлення лісів і збереження здатності природних комплексів до відтворення. У цьому блоці проблем можна також згадати необхідність запровадження дієвої політики спрямованої на зменшення забруднення водойм та ґрунтів.

У стратегічних документах акцентується увага не лише на загрозах для довкілля, але й на екологічній безпеці. Зокрема, мова йде про необхідність проведення комплексної системи заходів спрямованої на запобігання повеней та підтоплень, заходів із запобігання небезпечним геологічним процесам, будівництва й модернізації протиерозійних та гідротехнічних споруд. Екологічні пріоритети відображені також у передвиборчих програмах депутатів-мажоритарників з Івано-Франківщини. У них, зокрема, можна зустріти тези про необхідність законодавчого регулювання ринку деревини та руслорегулювальних робіт у гірських річках Карпат, мінімізацію шкідливого впливу промисловості на довкілля і проведення системної інвентаризації викидів шкідливих речовин в атмосферу. З інформаційного простору тривалий час не зникає проблема ризиків забруднення довкілля від діяльності Домбровського кар’єру – забруднення довкілля розсолами, які там зберігаються. Також тривалий час актуальною була дискусія про шкоду для довкілля від будівництва на Дністрі каскаду гідроелектростанцій.

Пріоритет розвитку туристичного потенціалу є ще однією тематикою, яка часто трапляється у стратегічних документах органів місцевої влади, що свідчить про її актуальність для розвитку Івано-Франківщини. Розвиток цього потенціалу теж значною мірою залежить від державної політики, оскільки туризм не може повноцінно розвиватися без сприятливої законодавчої бази для суб’єктів підприємницької діяльності, які працюють у цій галузі, без належної політики у сферах розвитку дорожньої інфраструктури, охорони та управління об’єктами природно-заповідного фонду, управління об’єктами культурної спадщини, збереження та розвитку нематеріальної спадщини. А також, як зазначалося вище, реалізація цього потенціалу залежить від належної державної політики у сфері охорони довкілля та екологічної безпеки.

Достатньо багато уваги у стратегічних документах приділяється напряму розвитку дорожньої інфраструктури. Особлива увага у стратегії розвитку області і в державній Програмі розвитку регіону Українських Карпат на 2020-2022 роки надається розбудові транспортної мережі, будівництві доріг, мостів і штучних споруд, які сполучають гірські населені пункти з адміністративними центрами. Спільними для цих документів є також пріоритет розвитку гірських населених пунктів, зокрема в них увага приділяється формуванню умов для економічного розвитку гірських територій. Увага акцентується на розвитку традиційних та перспективних видів господарської діяльності, подоланні проблеми зайнятості населення, впровадженні інноваційних технологій у сільськогосподарське виробництво і реалізації економічних проектів із пріоритетних для гірських територій напрямів соціально-економічного розвитку. У межах цієї теми пропонується вирішувати проблематику покращенням стану автомобільних доріг, створенням Карпатського центру відродження вівчарства, наданням фінансової та інституційної підтримки суб‘єктам малого та середнього підприємництва, які працюють у перспективних для регіону сферах, створенням сільськогосподарських кооперативів. Проблематика гірських території тісно пов’язана з усуненням проблем екологічного характеру, оскільки нагальною потребою є відтворення лісів на площах суцільних зрубів, вирішення проблеми скидання неочищених каналізаційних стоків і налагодження системи переробки та утилізації побутових відходів. Туристичний потенціал пропонується підсилити розширенням мережі туристично-інформаційних центрів.

Про те, що проблеми економічного розвитку є пріоритетними для регіону Прикарпаття свідчить як низка стратегічних документів, так і результати досліджень. За даними дослідження проведеного групою “Рейтинг” наприкінці 2019 року, більше половини жителів області (65%) очікують відновлення промисловості. У стратегії розвитку області на 2021-2027 роки і стратегіях таких міст, як наприклад, Івано-Франківськ чи Коломия тощо, низька ефективність промислового виробництва зазначена як одна з пріоритетних проблем, що може бути наслідком немодернізованого радянського промислового спадку. Недостатній розвиток перспективних невиробничих видів економічної діяльності — курортно-рекреаційного господарства, фінансової сфери, ринкової інфраструктури — як пріоритетна проблема відображена у низці стратегічних документів таких міст, як Надвірна, Калуш, Івано-Франківськ, Коломия тощо. До економічних проблем карпатського регіону Державна програма розвитку регіону Українських Карпат на 2020-2022 роки відносить недиверсифіковане виробництво, низький рівень підприємницької ініціативи та поширення практики реєстрації суб’єктів господарювання не за місцем провадження господарської, а також високий рівень безробіття. У стратегії розвитку міста Івано-Франківська проблемою визначено складність процедури відведення та надання земельних ділянок інвесторам для реалізації проектів і здійснення господарської діяльності.

До пріоритетних економічних проблем регіону можна також віднести недостатній розвиток виробництва на сільських територіях і переробки сільськогосподарської продукції (садівництва, овочівництва, тваринництва, переробки м’ясної та молочної продукції).

У стратегічних документах  звертається увага на значні територіальні диспропорції у рівні соціально-економічного розвитку міст та інших населених пунктів, насамперед, у соціальній сфері. За даними дослідження ULEAD за 9 місяців 2019 року, лише 2 із 30 досліджуваних об’єднаних територіальних громад Івано-Франківської області не є дотаційними. Це може свідчити про низьку фінансову спроможність ОТГ, що не сприяє розвитку цих громад.

На основі списку виокремлених пріоритетних проблем Івано-Франківщини був підготовлений робочий варіант (драфт) порядку денного області з метою подальшого досягнення експертного консенсусу стосовно цілей регіонального розвитку в контексті забезпечення законодавчих можливостей для їх досягнення. Оскільки перелік потенційних пріоритетів регіонального розвитку був дуже широким і не всі проблеми лежали в площині законодавчого вирішення відбір кінцевого переліку пріоритетних питань порядку денного здійснювався під час внутрішніх консультацій з експертами і народними депутатами, а також у процесі публічних обговорень.

Ідентифікована у такий спосіб проблематика стала предметом консультацій з командами народних депутатів, членами МФО “Прикарпаття”, які висловили зацікавлення в комунікації у межах проекту, а також представниками локальних зацікавлених сторін. Застережень щодо актуальності для регіонального розвитку визначеної проблематики під час консультацій не озвучувалось, проте було запропоновано розширити її темами зарахування частини акцизного податку з пального до місцевих бюджетів, забезпечення потреб вразливих споживачів електроенергії (забезпечення якісного зовнішнього освітлення населених пунктів, надання споживачам якісних комунальних послуг, опалення і гарячого водопостачання бюджетних установ та закладів) та відновлення пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту. Початок періоду консультацій з народними депутатами через команди їхніх помічників припав на початок введення карантинних заходів спрямованих на протидію Covid-19, тому тема належного функціонування медичних закладів теж була запропонована до переліку регіональних пріоритетів.

Виокремлена проблематика, безумовно не є вичерпною, проте може бути взята народними депутатами за основу, під час представництва інтересів округу на рівні парламенту. Одним із перспективних майданчиків для вирішення регіональних проблем на рівні розробки і реалізації державних політик можуть бути регіональні міжфракційні об’єднання, які на наш погляд володіють більшою спроможністю в просуванні інституційних змін, ніж народні депутати в індивідуальному порядку. Перспективи позитивної лобістської діяльності МФО для поліпшення інституційних можливостей розвитку регіону є, проте слід зважати на те, що народні обранці також обмежені іншою поточною профільною діяльністю і напрямами роботи, які зумовлені тематикою діяльності комітетів.

Додатково, після формування драфту порядку денного до переліку пріоритетних проблем були додані законодавчі ініціативи, предмет регулювання яких перегукується з виокремленими проблемами. Очевидно, аналіз законодавчого регулювання доцільно проводити не лише з погляду поточного скликання Верховної Ради, але загалом, на предмет наявного рівня нормативно-правового регулювання проблем в українському законодавстві. Це дозволить зрозуміти, яким є рівень законодавчого регулювання виокремлених проблем (відсутнє законодавство, застаріле законодавство чи законодавство, яке не працює), попередній досвід їхнього вирішення, наявність регіональних особливостей тощо.

Крок 2: Консультації з народними депутатами 

Підготовлений робочий варіант з переліком важливих регіональних питань був надісланий командам народних депутатів з пропозицією відреагувати на сформований список проблем з точки зору відповідності запропонованим тематикам і напрямкам роботи депутатів, оцінити їх актуальність, а також доповнити драфт власними пропозиціями щодо нагальних проблем, відсутніх в запропонованому документі.

Проте пандемія Covid-19 та пов’язані з цим карантинні заходи також вплинули на якість консультацій з командами помічників народних депутатів через те, що всю комунікацію довелось перенести у дистанційний формат, що виявився не надто ефективним. Крім того, поширення коронавірусу змістило акценти в сторону підтримки системи охорони здоров’я і з об’єктивних причин зробивши її першочерговим пріоритетом в діяльності народних депутатів та відтіснивши на другий план заплановані нами консультації щодо пріоритетів регіонального розвитку.

Під час консультацій із помічниками народних депутатів, останні висловлювали очікування отримання від експертного середовища готових напрацювань законодавчих змін, які спрямовані на вирішення регіональних проблем. Проте експертне середовище, яке ґрунтовно орієнтується в проблематиці не завжди має спроможність або недостатньо вмотивоване, щоб написати законопроект. Водночас для парламентарів це середовище може бути корисним під час законотворчого процесу для ідентифікації проблем, які потребують вирішення на рівні законодавчої діяльності. Що стосується стратегій розвитку територій, які розробляють і приймають органи місцевої влади, то вони можуть служити непоганим орієнтиром під час визначення пріоритетів регіонального розвитку, які потребують парламентської підтримки. Тому для формування регіонального порядку денного народних депутатів-мажоритарників чи депутатів об’єднаних у регіональні міжфракційні об’єднання ці стратегічні документи можуть бути корисними при визначенні регіональних акцентів під час парламентської діяльності.

Одним із ефективних робочих інструментів для вирішення широкого кола проблем націлених на розробку і реалізацію державних політик, спектр яких виходить за межі індивідуальних інтересів і компетенцій депутатів, можуть бути регіональні міжфракційні об’єднання. На наш погляд такі об’єднання володіють більшою спроможністю у виробленні та просуванні інституційних змін в межах широкого переліку поточних пріоритетів, ніж народні депутати у індивідуальному порядку. Міжфракційні об’єднання можуть більш гнучко і консолідовано залучати громадську експертизу для позитивного впливу на зміну державної політики в актуальних для регіону сферах. Судячи з результатів інтерв’ювання і анкетування експертів, про діяльність регіональних міжфракційних об’єднань широкому колу зацікавлених осіб майже нічого невідомо, крім факту формального існування таких об’єднань

На практиці ми зіштовхнулися з тим, що депутати з одного регіону (області або сусідніх областей) не взаємодіють на постійній основі щодо вирішення регіональних проблем, незважаючи на те, що вони належать до спільних міжфракційних об’єднань. Діяти ефективно їм переважно перешкоджає міжпартійне протистояння,  міжособистісна конкуренція та відсутність прямих репутаційних вигод від такої співпраці.

Наш досвід консультацій з народними депутатами, які належать до міжфракційних об’єднань показав, що вони не використовують потенціал МФО як адвокаційний інструмент в цілях позитивного лобізму. Активність регіональних об’єднань є більше ситуативною, ніж системною з погляду координації зусиль між народними депутатами з одного регіону для випрацювання спільного стратегічного просування регіональних інтересів у парламенті. Окрім того, що народні обранці не бачать чітких власних вигод у такому форматі роботи, також існують об’єктивні перешкоди — міжпартійні розбіжності, різний рівень експертизи та досвіду, конфлікти з місцевою владою, котрі ускладнюють практику міжособистої співпраці та взаємодії для спільного вирішення регіональних проблем.

У таких регіональних міжфракційних об’єднаннях як “Прикарпаття” чи “Львівщина” відсутні стратегічні програмні документи для послідовного просування регіональних інтересів у парламенті і їхня діяльність часто зводиться до епізодичного реагування на поточні проблеми, які не викликають міжпартійної конкуренції. Натомість парламентський лобізм самих обранців переважно зводиться до самостійної роботи з “вибивання” коштів для потреб їхніх виборчих округів чи рідше — регіону в цілому. В контексті такого лобізму вони вимушені конкурувати між собою за увагу виборців і націлені на те, щоб екслюзивно представляти інтереси виборців регіону.

Загалом же у межах реалізації проекту вдалося налагодити достатньо тісну взаємодію з командами народних депутатів у форматі безпосереднього (прямого) спілкування. Можна стверджувати, що більшість обранців, а це перш за все, мажоритарники, готові зустрічатися, обговорювати важливі для регіону питання, радитися щодо поточних законотворчих активностей. Значно важче будувати таку комунікацію з депутатами-списочниками, що, очевидно, пов’язано з відсутністю у них жорсткої вимоги взаємодіяти з виборцями конкретного округу (регіону) та персональної зацікавленості.

Крок 3.  Консультації з зацікавленими сторонами: анкетування та інтерв’ювання експертів

Уся кампанія базувалася на тій простій ідеї, що саме належна участь громадськості у законотворчому  процесі є вихідною засадою демократії. На сьогодні існує дві основні стратегії залучення громадян до здійснення публічної влади — через прийняття рішення самими громадянами і через вироблення рішення для прийняття закону за участі громадян. Відповідно, поняття “участь громадськості у законодавчому процесі” можна розуміти як процес безпосереднього або опосередкованого залучення громадськості до процесу підготовки, обговорення та прийняття законів.

Ключовим етапом нашої роботи було проведення консультацій із зацікавленими сторонами для тестування потенціалу механізму опосередкованого залучення громадськості до законодавчого процесу. Термін “зацікавлена громадськість” у цьому контексті означає громадськість, на яку впливає або може вплинути ухвалення того чи іншого рішення або  яка має інтерес у його ухваленні. Консультаційними формами було обрано анкетування та інтерв’ювання експертів, а також проведення публічних тематичних обговорень.

Після визначення предмету та пріоритетних тем для проведення консультацій найважливішим є формування переліку потенційних учасників, які зацікавлені в обговоренні і володіють статусом, формальними повноваженнями чи  неформальними можливостями впливу на вирішення проблеми. У межах нашої кампанії такий список зацікавлених сторін або мапа стейкхолдерів були підготовлені на початковому етапі —  паралельно до процесу аналізу регіональних стратегічних документів та формування робочої версії порядку денного.

Перш за все, до цього списку належать чинні народні депутати, обрані як в одномандатних виборчих округах, так і за партійними списками, які представляють Івано-Франківську область. Більшість із них це представники міжфракційного депутатського об’єднання “Прикарпаття” у Верховній Раді 9-го скликання. Крім цього ми орієнтувалися на народних депутатів попередніх скликань, предметом уваги яких була регіональна проблематика і які завжди є цінним джерелом експертизи в частині законотворчої роботи в цьому напрямку.

Також це були представники виконавчих органів Івано-Франківської обласної державної адміністрації, депутати міської та обласної рад. Окрема група відібраних для консультацій зацікавлених сторін —  це голови міських, селищних, сільських рад, голови об’єднаних територіальних громад, тобто усі ті, хто мають представницький мандат і найбільше поінформовані про локальні проблеми свої громад і територій. Ще одна група, представники місцевих органів публічної адміністрації — районних державних адміністрацій, місцевих органів державної влади, що будучи частиною вертикалі державних виконавчих органів також виступають виразниками регіональних інтересів в окремо взятих сферах діяльності.

Остання група потенційних зацікавлених сторін — це представники академічного (університетського), громадського (третій сектор), експертного (профільні експерти) і бізнесового середовищ, кожен з яких на власному рівні, у межах своєї професійної діяльності та компетенції працює над вирішенням локальних проблем чи адвокатування суспільних інтересів.

У тематичному розрізі мапа стейкхолдерів включала в себе осіб, які насамперед спеціалізуються на темах регіонального розвитку та місцевого самоврядування; економіки; екологічної політики; енергетичної сфери; туризму та міжнародного співробітництва.

Подальша комунікація із зацікавленими сторонами та зворний зв’язок від них мали б допомогти виявити не завжди чітко артикульовані інтереси широкої громадськості, верифікувати запропонований нами перелік пріоритетних проблем і доопрацювати текст порядку денного з урахуванням домінуючих поглядів різних зацікавлених сторін щодо проблем регіонального розвитку, які потребують публічного адвокатування на рівні законотворчої діяльності народних депутатів у парламенті.

Наш досвід взаємодії з різними групами стейхолдерів вказує на те, що на продуктивність консультацій впливає наявність чи відсутність попередніх зв'язків та взаємовідносин з цільовими групами. Значно легше було працювати і взаємодіяти з тими з ким раніше ми були знайомі, співпрацювали або принаймні знали про діяльність один одного. Це суттєво скорочує час для налагодження роботи і позитивно впливає на якість кінцевого консультаційного документу. Значно складніше було залучати до консультацій тих стейкхолдерів, які відповідали усім критеріям потенційно зацікавлених сторін, проте раніше не було досвіду співпраці з ними. Особливо це є викликом в умовах обмеженого часу і в форматі дистанційної комунікації з метою залучення до анкетування чи інтерв’ювання.

Анкетування та інтерв’ювання стейкхолдерів щодо змісту драфту

Одним із детально апробованих у межах проекту елементів консультацій стало анкетування різних груп зацікавлених сторін. Проведення анкетування переслідувало три цілі. Перша: на основі відповідей респондентів доповнення робочої версії порядку денного, яка була підготовлена за підсумками аналізу регіональних стратегічних документів. Друга: верифікація запропонованої робочої версії порядку денного на предмет відповідності інтересам та поточним активностям респондентів. Третя: оцінка поінформованості респондентів про діяльність депутатських об’єднань, що здійснюють адвокатування проблем регіонального розвитку.

Методологічно анкета складалася з кількох змістових блоків, присвячених питанням взаємодії народних депутатів із виборцями та діяльності МФО, визначення конкретних проблем регіонів та способів їх вирішення на законодавчому рівні, аналізу зареєстрованих у парламенті поточного скликання законопроектів, дотичних до окресленої проблематики. Опитування містило питання як закритого, так і відкритого типу. У кількох випадках респондентам пропонувалося прорейтингувати запропоновані варіанти відповідей. Завдяки циклічно-блоковій структурі анкети вдалося уніфікувати її форму для респондентів із врахуванням різноспрямованості їхньої тематичної експертизи, різної мотивації і готовності брати участь у консультаціях. Інструментом для проведення дослідження було обрано конструктор опитувань на платформі Google.

Загалом інструмент дистанційного анкетування широкого кола зацікавлених осіб, на нашу думку, виявився найменш успішним серед переліку апробованих нами форм консультацій. Різні групи стейкхолдерів, не готові саме в такому форматі ділитися своїм баченням пріоритетних проблем регіонального рівня, а також напрацьовувати пропозиції щодо їх вирішення за допомогою реалізації права депутатської законодавчої ініціативи.

Під час анкетування та інтерв’ювання  експерти зазначали, що пріоритетними для продукування на рівні парламенту мають бути проблеми економічного та соціального характеру, охорони довкілля, розвитку гірських територій, управління історико-культурною спадщиною та транскордонної співпраці.

У сфері охорони довкілля експерти акцентували увагу на шкідливості для навколишнього середовища гідроелектростанцій. Зокрема висловлювалась думка щодо недоцільності будівництва гідроелектростанцій через низький економічний ефект для регіону, значну шкоду екосистемі і негативний вплив на якість води. Також вони звертали увагу на шкідливі для екосистеми річок вирівнювальні роботи русла, внаслідок яких річки втрачають природну здатність до самоочищення. Актуальними у цій сфері є проблеми, які пов’язані з незаконним видобутком каменю та піщано-гравійної суміші з річок. Так само експерти зазначали, що актуальним для регіону є пріоритет налагодження належної системи поводження з побутовими відходами. Вирубку лісу та забруднення водойм експерти теж відзначали пріоритетним напрямком на який варто було б звернути увагу народним депутатам. Під час опитування респонденти порушували проблему відсутності сприятливих умов для розвитку дрібного та середнього підприємництва, а також недостатній рівень залучення інвестицій у економіку регіону. Вони також звертали увагу на несприятливі, на їхню думку, інституційні умови для розвитку фермерства та дрібної переробки сировини. Позиція, яку респонденти озвучували щодо того, що сплата податків має відбуватися за фактичним місцем здійснення підприємницької діяльності, а не за місцем реєстрації резонує з аналогічним акцентом у стратегічних документах, які аналізувалися на предмет локальної проблематики.

Важливими для вирішення, на думку респондентів, є проблеми відсутності системи захисту прав трудових мігрантів, а також проблема із зайнятістю населення області, особливо у сільських населених пунктах.

Респонденти також акцентували увагу на незадовільному стані дорожньої інфраструктури.

Ефективність політики розвитку гірських територій теж викликала сумнів. Серед респондентів щодо цього питання прозвучала думка, що чинна політика зводиться лише до соціальних виплат — надбавки до зарплат та пенсій мешканцям гірських територій. Економічних стимулів для розвитку підприємництва, подолання проблеми зайнятості населення і формування фінансово успішних громад наразі немає.

Респонденти висловлювали думку про необхідність створення пункту пропуску на кордоні між Україною та Румунією. Зауваження в опитаних були щодо політики охорони історико-культурної спадщини. Серед основних причин цієї проблеми виокремлювали неналежну законодавчу базу і неефективну систему охорони та управління історико-культурною спадщиною.

Паралельно з анкетуванням у межах проекту окремо проводилося інтерв’ювання стейкхолдерів як більш гнучка та інформативна форма консультування. Як і у випадку з опитуванням очікувалося, що його результати сприятимуть верифікації раніше сформованого за результатами опрацювання стратегічних документів переліку регіональних проблем, дозволять поглибити розуміння їх причин та шляхів вирішення. Попри те, що загальна структура розмови була багато в чому подібною до структури анкети, під час підготовки до кожної зустрічі додатково вивчалися матеріали про експертні напрацювання та попередній досвід співрозмовника у просуванні змін в обраній темі. Це сприяло тому, що навіть за умови обмеженої кількості часу, розмова ставала більш адаптованою до потреб проекту. Відповідно, інтерв’ю зарекомендували себе як більш гнучкий та ефективний інструмент консультацій, однак він потребував значно більше зусиль.

Таким чином, консультування із зацікавленими сторонами у форматі інтерв’ювання дало можливість більш практично та структуровано описати проблеми регіонального розвитку, що фігурують у стратегічних програмних документах. Також таке консультування дало можливість пріоритезувати частину цих проблем за критеріями актуальності та готовності самих експертів долучатися до спільної з парламентарями роботи над їх вирішенням. Формат таких консультацій схиляє їхніх учасників до більш відкритих та довірливих відносин. Однак значно більшу перспективу і потенціал має створення інституціоналізованих консультаційних платформ (на базі МФО чи громадських об’єднань), які дозволять проводити такі консультації планово і на регулярній основі.

Водночас результати консультацій, які проводились у формі анкетування та інтерв’ювання свідчать, що такий формат більше підходить для визначення проблемних точок та ідентифікації проблем, ніж для напрацювання практичних рекомендацій щодо змін законодавства. Експерти, відповідаючи на анкетні запитання, не надто готові ділитися своїми пропозиціями щодо конкретного законодавчого врегулювання регіональних проблем, проте здатні чітко ідентифікувати актуальні проблеми регіонального розвитку.  На відміну від анкетування, під час інтерв’ювання експертів вдалося отримати більш розгорнуті відповіді щодо аналізу локальної проблематики, тому такий варіант консультацій оптимальніший в частині вироблення практичних рішень.

Наш подальший досвід тестування інструменту консультацій свідчить, що індивідуальні консультації є оптимальними для ідентифікації проблем та пріоритетів, проте для напрацювання шляхів усунення законодавчих недоліків для регіонального розвитку дієвішим є механізм групових обговорень, які відбувалися у форматі публічних дискусій.

Крок 4: Публічні консультації у форматі групових онлайн обговорень

Публічні консультації у вигляді групових обговорень за участі народних депутатів, представників органів місцевого самоврядування та експертного середовища виявилися найбільш успішним з усіх апробованих під час кампанії інструментів консультування. Їх проведення на фінальній стадії реалізації ініціативи дозволило акумулювати весь її ресурсний потенціал (напрацьовані стратегічні проблеми та пріоритети, налагоджений контакт з ключовими учасниками консультаційного процесу, встановлений медійний контакт з пасивними цільовими аудиторіями) та розставити найважливіші акценти.

Першопочатково проведення групових обговорень планувалося у форматі безпосередніх зустрічей (форум BarCamp), що у зв’язку з продовженням карантинних обмежень, пов’язаних із поширенням Covid-19, виявилося неможливим і потребувало пошуку якісної заміни. На відміну від індивідуального консультування, у випадку з груповими обговореннями, онлайн-формат виявився більш ніж спроможним стати якісною альтернативою запланованим зустрічам. Зокрема, проведення таких зустрічей у вечірні години уможливило збільшення кількості учасників дискусій, дозволило використовувати інструменти онлайн-залучення до діалогу представників широкої громадськості, що спостерігали за обговореннями наживо, маючи можливість залишати свої питання та коментарі. Записи обговорень та пост-релізи з основними висновками за результатами дискусій успішно транслювалися інтернет ЗМІ впродовж наступних кількох днів після кожного обговорення, дозволяючи збільшувати охоплення залученої аудиторії. Власне, публічність у багатьох випадках стала додатковим чинником мотивації для народних депутатів та представників експертного середовища долучатися до обговорень. Відчутна на перших етапах дослідження “втома від консультацій заради консультацій” частково була нівельована за рахунок доданої вартості, досягнутої саме завдяки відкритості формату.

Загалом, відбулося чотири публічних обговорення, предметом яких стали кристалізовані раніше під час досліджень та консультацій спільні для Івано-Франківської та Львівської областей пріоритетні теми: транскордонного співробітництва, проблем розвитку гірських територій, збереження історичної спадщини і екології Карпат. Підготовка до кожної з дискусій включала в себе опрацювання значної кількості аналітичних матеріалів з метою максимального змістовного розкриття теми розмови. У процесі дослідження виокремлювався загальний контекст проблематики, її основні маркери, вже наявні напрацювання на рівні місцевих та державної політик, аналізувалися шляхи вирішення аналогічних проблем за кордоном. На цьому етапі формувався також перелік “лакмусових” підтем, які здебільшого виринають і обговорюються в межах проблеми (наприклад, розвиток туризму в контексті збереження культурної спадщини) та перелік обізнаних у питанні експертів, компетентних парламентарів, відповідальних чиновників місцевого рівня. Обов’язково перед розмовою враховувалась інформація щодо експертизи та актуального досвіду запрошених учасників з метою розкриття цих питань під час розмови.

Загалом учасниками дискусій було 30 осіб (11 народних депутатів, 7 представників місцевого самоврядування і 12 представників експертного громадського середовища), а загальний показник охоплення аудиторії сягнув позначки у 10,5 тис. осіб. Закономірно, що участь у дискусії представників з проактивною медійною позицією позитивно впливала на позиціонування самої дискусії.

Як і очікувалося, до участі в кожному з обговорень, вдалося залучити чинних народних депутатів, що додало практичної цінності заходам та сприяло загальній легітимізації такої форми консультацій. Залучення до обговорення депутатів попереднього скликання давало можливість оцінити фокус державної політики щодо вирішення проблеми у певній ретроспективі та зрозуміти потенціал можливих майбутніх змін. Представники експертного середовища допомогли краще контекстуалізувати інформацію, заглибитися у суть проблем та  зорієнтуватися в громадській думці з ключових питань. Окремі пропозиції стейкхолдерів містили чіткі рекомендації, що вже пройшли певні емпіричні дослідження та могли б бути використані у вдосконаленні державної політики.

Групові онлайн-обговорення як інструмент публічних консультацій відкривають громадськості легітимний та конструктивний шлях до впливу на вироблення державної політики. Досвід їх проведення у межах проекту “Регіональний порядок денний для народних депутатів” свідчить про чималий потенціал такого формату взаємодії, а також про існування хорошого потенціалу для його подальшої апробації і впровадження у систему комунікацій між народними депутатами та представниками експертних середовищ. Такі висновки базуються на позитивних відгуках народних депутатів та експертів, які зазначали що їм бракує майданчиків для структурованих обговорень важливих питань на регулярній основі. Проте, щоб повною мірою оцінити дієвість таких інструментів у майбутньому варто було б спробувати використовувати їх на постійній основі для поглибленого пропрацювання заявлених для обговорення проблем та залучення зацікавлених сторін.

У подальшому, орієнтуючись на проведення таких публічних групових консультацій, важливо вже на етапі стратегічного планування кампанії чітко окреслити їх значення у частинах змістовного та медійного підсилення. У випадку, якщо групові публічні консультації є одним з різновидів формальних консультацій, слід подбати про правильне планування комунікації з потенційно цікавими для проекту стейкхолдерами. Так, варто наголосити на важливості долучення тієї чи іншої особи, пояснити її роль у процесі консультування та обов’язково попередити про очікування щодо подальшої співпраці, зокрема, про заплановані публічні активності на наступних етапах консультування.

Досвід, отриманий за результатами проекту, свідчить про те, що експертний потенціал стейкхолдерів найкраще розкривається у послідовному форматі взаємодії: від індивідуальних консультацій у форматі анкетування чи інтерв’ю до групових публічних обговорень.Будучи відкритим дискусійним майданчиком, останні мотивують учасників ділитися додатковою інформацією і шукати відповіді на складні питання. Вкрай важливим для врахування цих особливостей є правильний підбір формату обговорення та дотримання вимушених обмежень у визначенні орієнтовної кількості учасників, щоб під час зустрічі усім їм вистачило часу для повноцінного розкриття думки.

Також при плануванні публічних групових обговорень за участі народних депутатів, представників уряду чи інших високопосадовців варто враховувати фактор насиченості їхнього графіку та бажання повідомляти про свою (не) участь у заході незадовго до його безпосереднього початку. Попри домінування таких підходів у комунікації, організаторам заходу варто повідомляти попередньо запрошених гостей про чіткі дедлайни підтвердження участі, після яких склад учасників обговорення залишається незмінним.

Проведення публічних консультацій як оффлайн, так і онлайн має великі перспективи з точки зору використання комплексних технічних рішень. Попереднє інформування про предмет обговорення підвищує зацікавленість та мобілізує представників широкої громадськості до активного та пасивного залучення у процес консультування. Сам формат, за необхідності, може бути реалізованим на базі онлайн-платформ, а ключові результати обговорень максимально поширюватися таргетованими повідомленнями у соціальних мережах.

Крок 5: Формування законодавчих орієнтирів щодо реалізації пріоритетних тем порядку денного

З-поміж сформованого переліку проблем регіонального порядку денного для останнього етапу консультацій у рамках проекту - групового онлайн обговорення - було виокремлено чотири спільні та пріоритетні проблеми для Львівської та Івано-Франківської областей. серед них проблема охорони культурної спадщини та туризму, соціально-економічний розвиток гірських територій Карпатського регіону, незаконна вирубка дерев та управління лісовим господарством і політика транскордонного співробітництва.  

ОХОРОНА КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ І ТУРИЗМ

Національний вимір проблеми

Ключова проблема у відсутності єдиного підходу щодо оптимальної моделі державного управління охороною культурної спадщини з огляду на різні уявлення про мету такої політики. На тлі критичного стану багатьох пам’яток історії та культури в середовищі профільних експертів вже довгий час домінує позиція, що метою державної політики має бути збереження об’єктів історико-культурної спадщини та їх захист від цілеспрямованих руйнувань. Таким чином лише за умов належної охорони,  утримання та фінансування пам’яток можлива реалізація туристичного потенціалу територій, де вони розміщуються. Однак все частіше можна почути думки, що ситуація з руйнуванням історико-культурної спадщини є прямим наслідком відсутності ефективної системи державного управління цієї сферою. Тому першочерговою метою державної політики має бути належне управління культурною спадщиною на всіх рівнях. Основним викликом тут є відсутність дієвої управлінської вертикалі, дублювання контролюючих і управлінський функцій між різними органами державної влади (зокрема Міністерством культури та інформації і Міністерством розвитку громад та територій).

В Україні існує велика кількість нормативно-правових актів різних рівнів, націлена на врегулювання правовідносин пов’язаних з культурною і природною спадщиною. Водночас відсутній єдиний законодавчий акт щодо комплексного регулювання політики культурної спадщини. Закон України «Про охорону культурної спадщини» стосується виключно матеріальної спадщини, тоді як фрагментарні регулювання щодо нематеріальної культурної спадщини містяться в рамковому Законі України «Про культуру».  

Крім того, існують окремі Закони «Про охорону археологічної спадщини» і «Про регулювання містобудівної діяльності», які містять вимоги щодо  проведення містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень. Положення цих актів не повною мірою узгоджуються між собою. Концептуально ж вказані Закони містять переважно обмежувальні норми щодо культурної спадщини, не передбачаючи вимог та стимулів для використання потенціалу спадщини в контексті економічного розвитку територій.

Треба визнати, що сам по собі Закон України «Про охорону культурної спадщини» фактично застарів, адже був прийнятий ще у 2000 і відтоді системно не переглядався. Натомість через внесення численних вибіркових поправок (понад 20 редакцій) закон втратив свою концептуальну цілісність та не узгоджується з цілями й принципами закріпленими в чинних стратегічних документах розвитку держави (зокрема цілями Сталого розвитку України на період до 2030 року щодо збереження культурної спадщини, розвитку туризму, рекреації та місцевої культури). А також не  повною мірою узгоджується з актами міжнародного права, зокрема прийнятою вже після набуття законом чинності (у 2005 році) Рамковою конвенцією Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.

Якісна розробка програмних стратегій в сфері культурної спадщини і ефективне визначення пріоритетів бюджетного фінансування галузі безпосередньо залежить від наявності доказової бази щодо актуального переліку і стану об’єктів спадщини. Сьогодні в Україні відсутній сучасний реєстр пам’яток культурної спадщини, а чинна процедура реєстрації та обліку об’єктів культурної спадщини є неврегульованою та складною. Це унеможливлює створення Єдиної туристичної інформаційної системи, що має містити інформацію про всі туристичні та рекреаційні ресурси країни, придатні для використання в туризмі, серед іншого, об’єкти культурної спадщини та природно-заповідного фонду.

Із точки суспільного сприйняття найбільш чутливою та резонансною є проблема хаотичної забудови та знищення об’єктів історико-культурної спадщини. Головним чином така ситуація спричинена  неефективністю правових механізмів контролю та охорони культурної спадщини, зокрема, в частині застосування санкцій та притягнення до відповідальності порушників пам’яткоохоронного законодавства.

Регіональний вимір проблеми

Для регіонів з багатою історико-культурною спадщиною (таких як Івано-Франківщина та Львівщина) туризм розглядається як пріоритетний ресурс економічного розвитку територій. Зокрема в стратегічних програмних документах регіонального та місцевого рівня ці дві сфери повністю взаємопов’язані. Однак на практиці прагнення перетворити об’єкти культурно-історичної спадщини на привабливі туристичні місця не завжди узгоджується з вимогами до збереження їх автентичності. Інтенсивний розвиток туристично-рекреаційної сфери та нове будівництво, окрім очікуваних економічних ефектів, часто несуть в собі і загрози для історичної спадщини. Неодноразовими є випадки, коли забудовники-інвестори руйнують історичні ландшафти, обґрунтовуючи свої дії цілями розвитку туристичної інфраструктури. Тому навіть конструктивні позиції функціонерів в сфері туризму нерідко наштовхуються на критику пам’яткоохоронних експертів.

Фінансування охорони культурної спадщини майже повністю здійснюється за рахунок коштів загального та спеціального фондів Держбюджету і місцевих бюджетів. Однак органи місцевого самоврядування позбавлені реальних ресурсів для планомірного відновлення пам’яток та належних повноважень для здійснення ефективного контролю й управління історичною спадщиною. Зі свого боку приватний бізнес, який зацікавлений в ревіталізації культурної спадщини уникає ризикованих інвестицій в історичні пам’ятки або нарікає на надмірну забюрократизованість та адміністративний тиск в процесі реалізації подібних проектів.

Поточні ініціативи щодо вирішення проблеми

Найбільш системна та комплексна спроба активізувати реформу політики охорони культурної спадщини була здійснена в травні 2019 року за результатами проведення парламентських слухань на тему "Стан, проблеми та перспективи охорони культурної спадщини в Україні". Рекомендації слухань включали в себе цілу низку законодавчих та управлінських рішень, які в переважній більшості досі не реалізовані, але можуть слугувати планом дій для подальших заходів.  

У грудні 2019 уряд утворив два окремих спеціалізованих органи, підконтрольних Міністерству культури та інформаційної політики та відповідальних за реалізацію політики у сфері культурної спадщини – Державну інспекцію культурної спадщини України і Державну службу охорони культурної спадщини України. Це відповідає концепції реформування системи управління сферою культурної спадщини, однак діяльність обох структур перебуває на зародковому етапі і станом на середину 2020 року вони досі не приступили до виконання своїх повноважень. Ймовірно для налагодження повноцінної роботи цих органів знадобиться значно більше часу, ніж очікувалося.

У березні Президентом та Урядом були ініційовані реформа органів державного архітектурно-будівельного контролю і зокрема на розгляді Парламенту знаходяться проекти законодавчих актів щодо ліквідації Державної архітектурно-будівельної інспекції та утворення Тимчасової слідчої комісії з питань розслідування фактів корупції в органах державного архітектурно-будівельного контролю. Однак вони не охоплюють проблемних питань охорони культурної спадщини.

Також у Верховній Раді зареєстровано Законопроект щодо імплементації положень Конвенції про охорону  нематеріальної культурної спадщини, у якому пропонується до кола пріоритетів та повноважень органів публічної адміністрації віднести політику охорони нематеріальної культурної спадщини. Ідея законопроекту є давно назрілою і обґрунтованою, однак її системна реалізація потребує напрацювання окремого закону про охорону культурної спадщини (включаючи нематеріальну спадщину), а не вибіркового внесення змін до чинних актів.

Рекомендації народним депутатам:

Винести на розгляд Верховної Ради нову редакцію Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою закріплення збалансованої структури управління та охорони культурної спадщини, з чітким розподілом функціональних повноважень та відповідальності між органами державного управління різних рівнів та органами місцевого самоврядування, з урахуванням положень міжнародних конвенцій. 

Законодавчо закріпити збільшення штрафних санкцій за порушення пам’яткоохоронного законодавства (зокрема будівництво в охоронних зонах, знищення чи доведення пам’яток до аварійного стану) і привести його у відповідність з нормами Кримінального кодексу України.

У порядку здійснення депутатського контролю активізувати зусилля уряду щодо завершення процесу наповнення та формування загальнодержавного електронного інформаційного ресурсу культурної спадщини і культурних цінностей.

СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНИЙ РОЗВИТОК ГІРСЬКИХ ТЕРИТОРІЙ КАРПАТСЬКОГО РЕГІОНУ

Національний вимір проблеми

Показники якості життя населення та рівень соціально-економічного розвитку гірських територій в цілому залишаються значно нижчими порівняно з рештою території України. Об’єктивно це зумовлено складністю умов для господарювання, виразним наслідком чого є надвисокі показники зовнішньої трудової міграції. Попри тривалу увагу органів публічної адміністрації до цієї теми, з роками ситуація надто не змінюється, а перспективи переламати цю тенденцію залишаються невиразними. В експертному середовищі, серед політиків і посадовців вже давно склався консенсус щодо переліку ключових проблем, які стримують розвиток гірських територій:

  • недостатньо розгалужена транспортна та комунальна інфраструктура, що негативно впливає на конкурентоспроможність цих територій і знижує їхню інвестиційну привабливість;
  • відсутність розвинутого сільського господарства і промисловості, що спричиняє безробіття та низький рівень заробітної плати;
  • ускладнений доступ до медичного обслуговування для населення гірських територій через слабке оснащення медичних установ автотранспортом, недостатню забезпеченість закладів охорони здоров’я лікарями і медичним персоналом;
  • неефективність використання освітніх послуг через малу наповненість класів середніх навчальних закладів і дедалі більшу потребу у шкільних автобусах для перевезення учнів;
  • перманентні екологічні кризи спричинені наслідками таких природних явищ, як повені і паводки;
  • невідповідність фінансових ресурсів місцевих бюджетів потребам соціально-економічного розвитку гірських територій, а також неадаптованість уніфікованої моделі децентралізації до особливостей регіону (дисперсне розселення, значні відстані між містами);
  • занепад  традиційного для цих територій господарства і промислів – вівчарства, молочного тваринництва, місцевих художніх промислів.

Однак на рівні парламенту, уряду та органів місцевого самоврядування відсутнє єдине бачення щодо загальної стратегії, переліку практичних рішень (фінансових інструментів) та поетапності вирішення цих ключових проблем. Всі дискусії переважно зводяться до необхідності розширення бюджетної підтримки розвитку гірських територій без кардинального перегляду фінансових методів та напрямів такої підтримки. Нещодавно розроблена Концепція розвитку гірських територій українських Карпат стала основним рамковим програмним документом в сфері гірської політики держави, але її втілення потребує чіткого практично орієнтованого плану заходів на весь період її реалізації і повноцінного фінансування. Чинна Державна програма розвитку регіону українських Карпат є короткостроковою і розрахована лише на два роки (2020-2022 рр.)

Комплексного перегляду та удосконалення потребує законодавча база, адже профільний Закон «Про статус гірських населених пунктів в Україні» приймався ще в 1995 році виключно з метою врегулювання порядку бюджетного фінансування гірських населених пунктів та забезпечення соціальних гарантій їх мешканцям (як то виділення коштів для зміцнення матеріально-технічної бази, будівництво об'єктів виробничої і соціальної інфраструктури, доплати до ціни сільськогосподарської продукції, виплати пільг тощо).

Регіональний вимір проблеми

У цих умовах органи влади регіонального та місцевого рівня в областях з гірськими населеними пунктами все ж намагаються (хоч і з різною ефективністю) самостійно розробляти політики орієнтовані на розвиток гірських територій та шукати інституційні механізми для їх втілення, зокрема в межах цільових програмних стратегій (див. наприклад Стратегія розвитку гірських територій Львівської області на 2018-2022 роки). Однак без участі держави, такі локальні підходи є обмеженими як за наслідками так і з точки зору можливостей мобілізації необхідних інвестиційних та бюджетних ресурсів.

Всього на території Львівської та Івано-Франківської областей знаходиться 196 і 240 населених пунктів, які мають статус гірських відповідно. Однією з проблем гірських населених пунктів, яка найчастіше озвучується на локальному рівні є відсутність умов для ведення фермерської діяльності у зв’язку з обмеженим земельним фондом. Так, наприклад, кількість фермерських господарств на 10 тис. наявного населення по Львівській і Івано-Франківській областях в цілому становить 6 і 5 відповідно,  тоді як той самий  для гірських населених пунктів лише 3,1 і 1,7 відповідно (станом на 2019 рік ). Також проблемою є різниця у можливостях формування місцевих бюджетів гірських населених пунктів, де доходи і капітальні видатки у розрахунку на одну особу суттєво відрізняються порівняно з іншими територіями.

Поточний стан вирішення проблеми

У 2019 році був досягнутий значний прогрес у вироблені цілісної та структурованої політики розвитку регіону українських Карпат, ключовими етапами якого стало затвердження урядом Концепції розвитку гірських територій українських Карпат (розпорядження КМУ від 3 квітня 2019 р. № 232-р) і Державної програми розвитку регіону українських Карпат на 2020—2022 роки (постанова КМУ від 20 жовтня 2019 р. № 880). Однак успішна реалізація цих програмних документів (а також заходів Державної стратегії регіонального розвитку націлених на врахування інтересів гірських територій) залежить від активної участі парламенту, зокрема в частині належного бюджетного фінансування, обсяг якого сьогодні не відповідає задекларованим цілям. Так само і формат такого фінансування є обмеженим адже повною мірою не використовується потенціал проектного фінансування політики розвитку гірських територій – з розподілом за типами проектів та незалежною і прозорою процедурою адміністрування конкурсу. Єдиним реально дієвим, але недостатнім механізмом такого цілеспрямованого фінансування сьогодні залишається субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій.

Депутатами Верховної Ради 9-го скликання зареєстровано декілька законопроектів в цій темі, положення яких значною мірою дублюється. У законопроектах №2003 (автори – Шкрум А., Волинець М. та ін.), 2003-1 (Лопушанський А., Княжицький М.) і №2785 (Андрійович З.) пропонується виокремити у складі гірських населених пунктів категорію високогірних населених пунктів і посилити державні гарантії соціально-економічного розвитку гірських населених пунктів. Проекти законів потребують доопрацювання в частині визначення механізмів і джерел, які дозволяють фінансово реалізувати розширений перелік державних гарантій та напрямків соціальної підтримки гірських населених пунктів.

В цілому ж тематичні законодавчі ініціативи народних депутатів (внесені у Верховну Раду як попереднього так і цього скликання) більшою мірою націлені на вирішення точкових соціальних проблем, ніж на перегляд наявних підходів до реалізації політики розвитку гірських територій чи на створення законодавчої основи для реалізації цілісної державної політики в цьому напрямку.

Бюджетна децентралізація могла б створити додаткові можливості для вирішення проблем гірських територій, зокрема, однак через незавершеність процесу і економічні труднощі спричинені епідемією COVID-19 швидко скористатися результатами реформи громадам буде важко. В умовах подолання негативного впливу епідемії, а також наслідків нещодавніх масштабних повеней у мешканців гірських територій, органів та посадових осіб місцевого самоврядування з’являються обґрунтовані підстави вимагати від держави значно активнішої підтримки цих територій, ніж раніше.

Рекомендації народним депутатам:

  • Розробити нову редакцію Закону про статус та розвиток гірських територій
  • Ініціювати розробку довгострокової програми розвитку гірських територій (до 2027 року) з урахуванням пріоритетів державної регіональної політики з імплементацію окремого проектного механізму для фінансування заходів
  • Завершити роботу над прийняттям макрорегіональної стратегії ЄС для Карпатського регіону
  • Законодавчо закріпити фіскальні стимули та механізм реалізації державно-приватного партнерства  націлені на залучення інвестицій та створення умов для розвитку малого і середнього бізнесу на гірських територіях, зокрема традиційних видів господарської діяльності
НЕЗАКОННА ВИРУБКА ДЕРЕВ І УПРАВЛІННЯ ЛІСОВИМ ГОСПОДАРСТВОМ

Національний вимір проблеми

Незаконна вирубка дерев є частиною ширшої проблеми, яка стосується управління лісовими ресурсами та подолання корупції. Причини цієї проблеми виходять за межі безпосередньої діяльності окремих осіб, що зловживають недоліками правого регулюванням сфери природокористування, а є питанням спільної відповідальності виробників, торгівельних посередників, покупців та споживачів лісоматеріалів та деревини.

Поняття нелегальної вирубки лісу та реалізації необробленої деревини включає в себе крадіжки лісоматеріалів у малих та великих розмірах, а також таку протиправну діяльність, як трансфертне ціноутворення, порушення податкового законодавства, протиправне постачання лісової сировини, (наприклад, «відмивання» деревини у країнах реекспортерах), а також ухилення від концесійних договорів та отримання доступу до управління та торгівлі лісовими ресурсами через підкуп та корупцію.

Попри численні спроби реформування, система ведення лісового господарства, що існує сьогодні, не дозволяє ефективно використовувати ресурсний потенціал лісів і лісових земель та в багатьох аспектах не відповідає чинній законодавчій базі й практиці країн Європейського Союзу. Втрати держави від незаконних вирубок лісу лише за останні п’ять років сягають 1 млрд гривень. До основних недоліків цієї системи експерти відносять суміщення управління господарською діяльністю із функціями нормотворення та державного контролю, що призводять до: не виконання державних програм і концепцій; збереження високого рівня корумпованості лісового сектору; погіршення структури, якості і стану лісів країни.

Високий рівень соціального невдоволення станом справ у лісовому секторі конвертується у зростання конфліктів між зацікавленими сторонами та загальне посилення недовіри до відповідальних за реалізацію державної політики інституцій.

Регіональний вимір проблеми

Підприємства з виготовлення деревини, виробництва паперу і поліграфічної діяльності здійснюють вагомий вплив на розвиток промисловості Львівської та Івано-Франківської області, оскільки частка реалізованої промислової продукції складає близько 8-9% для від загального обсягу для кожної області окремо. Площа лісових ділянок у відношенні до загальної площі областей Львівської та Івано-Франківської області становить 28,5% і 41% відповідно. На цьому тлі найбільш резонансними і суспільно чутливими проявами проблеми ведення лісового господарства є нелегальні вирубки лісу та функціонування масштабного тіньового ринку деревини.

В Івано-Франківській області за 2019 рік виявлено деревини, яка зрубана незаконно об’ємом в 1017 куб. м і кожного року цей показник дещо зростає (порівняно з 2018 роком збільшився на 115 куб. м.). У Львівській області за встановленими відомостями  в 2019 році було  незаконно вирубано 935 куб. м. деревини. Проблема в тому, що офіційні дані вирубки не є релевантними відносно інформації щодо можливих масштабів тіньового ринку деревини. На Івано-Франківщині рентабельність лісогосподарських підприємств складає всього 1,8%, хоча реалізація продукції зросла на 9,5% (у 2019 році). А якщо взяти до уваги, уже виявлені факти порушень, щодо незаконної вирубки у 2020 році, то можна припустити, що учасниками значної кількості порушень, серед інших, є державні лісові господарства.

Окрім підприємств Держлісагентства України управління лісовим фондом в межах областей головним чином здійснюють комунальні лісогосподарські підприємства (частка таких лісокористувачів у Львівській області понад 20%) і меншою мірою Міністерство оборони та інші організації. З огляду на особливості податкового законодавства та обсяг повноважень, органи місцевого самоврядування позбавлені стимулів для ефективного управління та розвитку лісового господарства з одночасним урахуванням потреб збереження природного навколишнього середовища.  В обох областях значну площу займають ліси та інші, вкриті лісовою рослинністю ділянки, на землях запасу та землях не наданих у власність та постійне користування в межах населених пунктів. Через відсутність проведення в них лісівничих заходів, охорони, захисту їх від шкідників, хвороб, вони знаходяться в незадовільному санітарному стані, самовільно вирубуються, зазнають непоправної шкоди від пожеж.

Чинна система електронного обліку деревини комплексно охоплює лише державні лісогосподарські підприємства, які входять до сфери управління Державного агентства лісових ресурсів України і однаковою мірою не поширюється на всіх учасників ринку. Зокрема діяльність комунальних та військових лісгоспів залишається найменш прозорою та врегульованою сферою.

Поточний стан вирішення проблеми

На урядовому рівні фактично триває підготовка і здійснення заходів, які мають запустити комплексну реформу галузі лісового господарства та врегулювання проблем незаконної вирубки лісів. Першочергові кроки в цьому напрямку окреслені Указом Президента від 9 липня 2019 року і включають в себе, насамперед, заходи із створення та запровадження системи електронного обігу деревини, регулярного моніторингу та публічного інформування про обіг деревини.   

У червні 2020 року Верховна Рада внесла важливі зміни до Лісового кодексу України, які передбачають впровадження в Україні національної лісової інвентаризації як нової системи збору та узагальнення даних про ліси в загальнодержавному масштабі. Запуск системи дозволить сформувати доказову базу для розробки обґрунтованих управлінських рішень та підготовки стратегічних програмних документів націлених на реформування лісового господарства.

Також на розгляді  в парламенті 9-го скликання перебувають декілька законопроектів націлених на удосконалення природоохоронного законодавства та врегулювання різних аспектів управління лісовим господарством. Зокрема у фокусі уваги народних депутатів перебуває проблема недбайливого ставлення до довкілля та земель лісового фонду. Тому зразу декілька зареєстрованих народними депутатами в Раді законопроектів (№3465, №3597, №3439, №3526) націлені на введення санкцій та посилення відповідальності за порушення правил пожежної безпеки в природних екосистемах, засмічення лісових насаджень, забруднення лісового середовища. Документи потребують узгодження між собою адже пропонують схожі підходи до врегулювання цілого переліку пов’язаних між собою питань.  

Найбільш комплексною на сьогодні ініціативою народних депутатів є проект Закону України №3091 «Про державний екологічний контроль» (автори Андрійович З., Прощук Е., Вінтоняк О., Мулик Р. та ін.), яким фактично пропонується запровадити інститут контролю за дотриманням природоохоронного законодавства, діяльність якого забезпечуватиме оперативне виявлення та запобігання порушенням природоохоронного законодавства. Законопроект теж потребує доопрацювання, оскільки опосередковано звужує сферу державного контролю за діяльністю лісокористувачів, які не належать до сфери управління уповноваженого центрального органу.

Ще в одному законопроекті №3818 (Рубльов В., Матусевич О. та ін.) пропонується усунути ті суперечності в Законі України «Про природно-заповідний фонд», які одночасно дозволяють здійснення традиційного лісокористування в господарській зоні національних природних парків і забороняють там проведення рубок головного користування. Документ вибірково спрямований лише на те, щоб уможливити раціональне використання природних ресурсів в межах господарської зони національних природних парків.

Один з останніх зареєстрованих в цій темі законопроектів №3561 (автор – Матусевич О.) націлений на створення єдиного переліку учасників ринку деревини шляхом подання декларації про деревообробну діяльність кожним суб’єктом цього ринку. Реалізація документу може позитивно вплинути на зростання прозорості постачання деревини на ринку за умови поєднання цих пропозицій із заходами спрямованими на перегляд чинної фрагментованої системи збуту деревини з державних лісів.

Рекомендації народним депутатам:

  • Взяти під контроль процес запровадження урядом комплексного та всеохопного моніторингу й електронного обліку деревини, включаючи комунальні та військові лісгоспи
  • Активізувати процес розробки та прийняття довгострокової державної стратегії розвитку лісового господарства
  • Ввести дієві санкції і збільшити відповідальність за закупівлю і перероблення незаконно заготовленої деревини
  • Створити правові умови для офіційного визнання та інституалізації громадського контролю (нагляду) за станом збереження лісів та управління лісовим господарством
ПОЛІТИКА ТРАНСКОРДОННОГО СПІВРОБІТНИЦТВА

Національний вимір проблеми

Тема транскордонного співробітництва в Україні виникла й набула актуальності як частина євроінтеграційного порядку денного. Однак на поточний момент транскордонна співпраця насамперед розглядається як один з ключових пріоритетів регіонального розвитку та джерело залучення додаткових фінансових ресурсів (насамперед в рамках програм і проектів міжнародної технічної допомоги).  Зокрема в запропонованому урядом проекті Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2027 активізація транскордонного та міжрегіонального співробітництва відноситься до найважливіших цілей державної політики в цій сфері.

Попри значну диференціацію в розвитку регіонів 19 з 24 областей України є прикордонними, а тому можуть використовувати потенціал політики транскордонної співпраці для розширення інвестиційних можливостей. В першу чергу це стосується європейського вектору співпраці (з країнами членами ЄС), адже окупація Російською Федерацією частини території України унеможливлює розвиток транскордонного співробітництва в цьому напрямку. Виклик полягає у необхідності активного ангажування східних областей України (раніше націлених на співпрацю з РФ) до міжрегіонального співробітництва як в межах України так і з адміністративно-територіальними одиницями країн ЄС. 

Державне фінансування політики транскордонного співробітництва здійснюється у межах щорічних бюджетних призначень (субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам), а також за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку. Проблема в тому, що в умовах урізаного бюджетного фінансування цієї сфери в рамках існуючих державних програм, з боку органів державної влади так і не було запропоновано жодних альтернатив такому підходу, наприклад впровадження фіскальних стимулів для учасників проектів ТКС, а також більш гнучких форм співфінансування з Держбюджету проектів міжнародної технічної допомоги.

Регіональний вимір проблеми

В силу свого географічного розташування напрямок транскордонної співпраці виступає важливою темою регіонального та міжрегіонального порядку денного Львівської та Івано-Франківської областей в економічній, екологічній, туристичній галузях, які мають великий інфраструктурний, інвестиційний, логістичний потенціал. В прикордонних регіонах України транскордонна співпраця розглядається як один з ключових пріоритетів регіонального розвитку та джерело залучення додаткових фінансових ресурсів, зокрема в рамках програм міжнародної технічної допомоги.

Однак інтереси держави і регіонів щодо пріоритетів політики транскордонного розвитку часто різняться і ігнорування цього факту призводить до браку координації та конфліктів. Відтак виникають ситуації, коли пріоритетами державної політики декларується розбудова кордону та підвищення транспортної доступності регіону, тоді як на регіональному рівні значно більшими є очікування щодо підтримки заходів зі збереження історико-культурної спадщини чи будівництва очисних споруд. Такі позиції потребують узгодження на рівні програмних документів та усталеного формату консультацій. Цього не було зроблено у випадку розробки проекту Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2021-2027 роки. В ході підготовки Програми (наприкінці 2019 року) органи місцевого самоврядування не були публічно і всесторонньо залученні до обговорення та формування фінального змісту документу, успішна реалізація положень якого значною мірою залежить саме від них.

Поки що українським регіонам не вдається вибудувати паритетні відносини з країнами-сусідами, щоб повною мірою використовувати можливості щодо мобілізації ресурсів та отримання вигід від реалізації транскордонних проектів. Одна з перешкод полягає в неефективній системі відшкодування ПДВ для суб’єктів, які задіяні в реалізацію проектів, що співфінансуються за рахунок коштів міжнародної допомоги (переважно ЄС). Також проблемою є низька спроможність в частині проектного менеджменту потенційних учасників проектів транскордонного співробітництва з боку українського сторони та труднощі щодо координації їх діяльності з метою спільного представництва інтересів.

Прикордонні регіони (особливо західних областей України) навіть за відсутності ефективного законодавчого регулювання дуже активно інтегровані в існуючі мережі транскордонної співпраці та успішно використовують можливості залучення фінансування в рамках чинних міжнародних програм. Однак навіть в умовах фінансової децентралізації  органи місцевої влади переважно не здатні забезпечити належне співфінансування масштабних інфраструктурних проектів без прямої підтримки держави.

Поточний стан вирішення проблеми

У 2020 році завершуються цикл реалізації основних довго- і середньострокових програмних стратегій у сфері регіонального розвитку та транскордонного співробітництва – Державної стратегії регіонального розвитку (і Плану заходів) на період до 2020 року, а також Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2016-2020 роки. Ефект від впровадження профільної програми виявився значно меншим ніж очікувалося (попри її позитивний вплив), через відсутність достатнього бюджетного фінансування усього комплексу заходів передбаченого програмою і її непрактичність як інструменту для співфінансування суміжних регіональних ініціатив в цій темі.  

В межах 2020 року органи публічної адміністрації мають завершити напрацювання стратегічних програмних документів в сфері транскордонної політики з тим, щоб синхронізувати термін їх реалізації з бюджетним циклом Європейського Союзу. Наприкінці липня 2020 Кабінетом міністрів України був оприлюднений проект постанови “Про затвердження Державної програми розвитку транскордонного співробітництва на 2021 – 2027 роки” (з текстом Програми) і протягом серпня триватиме процес громадського обговорення проекту Програми. Активна участь громадських організації та експертного середовища в доопрацюванні проекту документа здатні частково компенсувати недоліки попереднього етапу збору пропозицій від органів місцевого самоврядування. 

Перші місяці роботи парламенту 9-го скликання демонструють слабкий інтерес з боку народних депутатів щодо поточних проблем у сфері транскордонного співробітництва, а також відсутність окреслених планів щодо законодавчого забезпечення політики транскордонного співробітництва. Фактично зберігається інерція політичного курсу сформованого в 2018-2019 роках, який потребує не лише активного продовження, але й суттєвого удосконалення.

Народними депутатами напрацьовані окремі законопроекти націлені на вирішення поточних проблем більшою мірою у суміжних сферах, ніж в темі транскордонної співпраці. Вузькоспрямованим є законопроект №2347 від 30.10.2019 року (авторства Андрія Лопушанського), де пропонується шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу передбачити фінансування проектів (програм) транскордонного співробітництва в Україні за рахунок видатків, що здійснюються з Державного бюджету України. Ситуативно така ініціатива є цілком обґрунтованою як реакція на відсутність в поточному році окремої бюджетної програми для фінансування проектів транскордонного співробітництва, але стратегічно видатки на такі цілі доцільніше закріпити шляхом створення Державного фонду розвитку транскордонного співробітництва.

В цілому в парламенті 9 скликання відсутні законодавчі ініціативи народних депутатів, які б були націлені на комплексне реформування політики транскордонного співробітництва і створення законодавчих умов для ефективної реалізації поточних цілей політики транскордонної співпраці визначених у чинних і щойно розроблених стратегічних програмних документах.

Рекомендації народним депутатам: 

  • Переглянути Закон «Про транскордонне співробітництво» в частині розширення можливих форматів транскордонного співробітництва, зокрема визначити умови та порядок функціонування організацій кластерного типу (транскордонних кластерів) і транскордонних індустріальних парків
  • Ініціювати розробку і впровадження спеціальних фінансових і фіскальних механізмів стимулювання розвитку прикордонних територій, які беруть активну участь в транскордонних проектах і програмах
  • Налагодити більш активну взаємодію з фактичними і потенційними суб’єктами та учасниками транскордонного співробітництва на регіональному рівні з метою популяризації можливостей реалізації проектів в сфері транскордонної співпраці
Загальні висновки та рекомендації щодо проведення консультацій

Висновки та поради щодо проведення консультацій з вироблення регіонального порядку денного для народних депутатів

Не всі інструменти консультацій, які були використані у межах проекту виявилися однаково ефективними. Зокрема, дистанційне анкетування та онлайн інтерв’ювання в результаті не дали очікуваного змістового ефекту та не викликали публічного інтересу. Оскільки в силу об’єктивних обставин (карантину) не було змоги проводити комунікацію зі стейкхолдерами безпосередньо, так само як і масових публічних заходів (форум BarCamp), дистанційні консультації мали б стати альтернативною формою залучення широкого кола місцевих зацікавлених осіб до напрацювання фінальної версії порядку денного для народних депутатів з метою підсилення змісту ідеї представництва інтересів виборців у законотворчій діяльності. Проте через не високу активність потенційних стейкхолдерів та недостатню змістовність отриманих відповідей за підсумками таких консультацій цей потенціал не вдалося використати у повній мірі для підсилення (доопрацювання) змістової частини порядку денного. Однак ця обставина не є категоричних аргументом на користь недоцільності дистанційних форм консультацій взагалі, оскільки варто брати до уваги, що проект реалізовувався у суттєво скорочені терміни, в умовах карантину і носив характер пілотного експерименту. Водночас, експерти виявилися дуже зацікавленими і готовими ділитися експертизою і брати участь в консультаціях, якщо мали можливість безпосередньо презентувати свої ідеї публічно для народних депутатів.

Під час анкетування та інтерв’ювання експерти найчастіше звертали увагу не на специфічно локальні теми, які потребують законодавчого вирішення, а на загальнонаціональну проблематику (наприклад, незадовільний стан дорожньої інфраструктури, низький рівень зайнятості, необхідність залучення інвестицій у розвиток територій, проблеми охорони довкілля тощо). Частина цих проблем згадувалась у контексті їхніх регіональних особливостей та проявів. Зокрема питання зайнятості порушувалось саме з огляду на високий рівень безробіття в сільських населених пунктах, відсутність належних умов для самореалізації та підприємництво в сільській місцевості. Крім того, експерти неодноразово артикулювали тему захисту прав та підтримки закордонних трудових мігрантів, яка зважаючи на високий рівень трудової міграції є актуальною для Львівщини та Івано-Франківщини.

Експертне та громадські середовища, які долучилися на різних етапах до реалізації кампанії і насамперед до тематичних онлайн обговорень констатували відсутність постійних майданчиків, платформ для більш-менш постійної взаємодії з народними депутати для пошуку та спільного вироблення законодавчих рішень у межах  профільних проблем, якими вони займаються. Обидві сторони, і перш за все, експерти висловлювали готовність надалі брати участь у професійних дискусіях на регулярній основі, якщо народні депутати будуть готові публічно використовувати їхню експертизу. Гіпотетично, постійним майданчиком для такої професійної взаємодії могли б бути регіональні міжфракційні депутатські об’єднання, якщо вони переглянуть форму своєї роботи з нерегулярних зібрань на більш інституційно сталу платформу для періодичних обговорень нагальних і важливих міжрегіональних проблем із зацікавленими сторонами.

РЕКОМЕНДАЦІЇ:
  1. Для визначення пріоритетів або верифікації вже наявного попереднього переліку проблем місцевого рівня, варто почати з аналізу стратегічних документів місцевих органів публічної адміністрації та місцевого самоврядування.
  2. У загальному переліку ідентифікованих проблем необхідно відсіяти ті з них, які не стосуються виконання повноважень народними депутатами та не знаходяться в компетенції парламенту. Таким чином з великого списку регіональних проблем, які фігурують в різних стратегічних програмних документах варто виокремити та згрупувати однотипні, близькі за тематикою проблеми, які будуть слугувати основою для формування регіонально орієнтованого порядку денного народного депутата.
  3. Виходячи з тематичної спрямованості пріоритетів порядку денного потрібно сформувати перелік потенційних зацікавлених осіб (мапу стейкхолдерів), які відповідають хоча б одному з критеріїв — публічно зацікавлені у вирішенні проблеми (готові її адвокатувати); виступають носіями ключової інформації та експертизи у вибраній темі; зазнаватимуть позитивного/негативного впливу від вирішення / невирішення цієї проблеми.
  4. Зважаючи на те, що перелік потенційних зацікавлених сторін може бути достатньо великий, їх безпосередньому залученню до процесу консультацій має передувати етап комунікацій з ними на предмет наявності загального інтересу та готовності брати участь у вироблені порядку денного.
  5. Виходячи з пріоритетів проекту порядку денного варто чітко структурувати цільові аудиторії для подальших консультацій. Зокрема необхідно проаналізувати і погрупувати зацікавлених осіб у відповідності до того виду консультацій, який буде найбільш ефективними та прийнятним з погляду очікування учасників, оскільки не всі стейкхолдери будуть однаково корисні в межах одного формату консультацій.
  6. Під час підготовки проекту порядку денного також варто проаналізувати список законодавчих ініціатив народних депутатів, які представляють регіон у поточному та попередньому скликанні — на предмет наявних напрацювань у сфері законодавчого вирішення регіональних проблем, які були внесені чи можуть бути внесені до порядку денного. 
  7. Консультації з цільовими аудиторіями націлені на отримання якомога більшого об’єму якісної інформації щодо регіональних проблем і не мають на меті отримання репрезентативних даних. Консультації повинні бути процесом аналізу проблем і пошуку спільних рішень, а не дослідженням громадської думки. Хоча місце проживання, вид зайнятості, гендерні та інші характеристики стейкхолдерів також важливі при формуванні списку зацікавлених осіб, проте першочергове значення має рівень їхньої компетенції та експертизи.
  8. Потрібно враховувати, що далеко не всі потенційно зацікавлені учасники консультацій готові ділитися своєю експертизою і брати участь у напрацюванні тексту порядку денного. Насамперед йдеться про тих стейкхолдерів, з якими раніше не було досвіду співпраці чи робочих контактів. Через це варто відбирати зацікавлених сторін, які публічно декларують інтерес у пошуку шляхів вирішення проблеми та адвокатування законодавчих змін. У процесі консультацій з такими людьми варто комунікувати особисто. Це також дозволить отримати більш інформативні та якісні відповіді й окреслити спільні інтереси у подальшій співпраці.
  9. Анкета для експертного опитування стейкхолдерів має бути змістовою, добре структурованою, але не надмірно складною, а заповнення відповідей не повинно займати надто багато часу. Не надто мотивовані стейкхолдери уникають відповіді на такі анкети або роблять це недбало. Крім показників кількісного охоплення опитуваних, більш важливо отримати змістовні відповіді. Адже низька якість отриманих відповідей нівелює роль публічних консультацій у процесі напрацювання порядку денного.
  10. Для кращого результату консультацій варто залучати стейкхолдерів на усіх етапах консультацій та інформувати їх про перебіг процесу, щоб вони розуміли свою поточну роль та перспективи подальшої участі в доопрацюванні порядку денного. Для цього найкраще використовувати не лише дистанційні форми комунікацій, але також більш формальні платформи для комунікацій із залученням широкого кола осіб, зокрема, народних депутатів (наприклад, на базі МФО).
  11. Доцільно створити на базі регіонального міжфракційного депутатського об’єднання (чи іншого формату співпраці) майданчик для постійної або регулярної взаємодії місцевих народних депутатів з місцевими органами влади, представниками бізнесу, громадського та експертного середовища, іншими зацікавленими особами для ініціювання консультацій щодо важливих регіональних проблем, які потребують законодавчого врегулювання. На початку буде достатньо сформувати власну базу компетентних та поінформованих представників зацікавлених сторін, яких запрошувати до обговорення з народними депутатами пріоритетних регіональних проблем. 
  12. Регіональні міжфракційні об’єднання народних депутатів лише частково використовують потенціал позитивного лобізму регіональних інтересів, оскільки не ставлять собі за мету реалізацію спланованих адвокаційних кампаній. МФО варто розробити власний документ стратегічної діяльності на період поточної каденції, який потенційно може використовуватися як план для адвокатування регіональних проблем депутатами наступних скликань.
  13. Якщо через партійні розбіжності та особисту конкуренцію між депутатами неможливо сфокусуватися на досягненні стратегічних завдань у межах МФО, тоді варто розглянути інші форми колективної роботи за участі народних депутатів, які здатні долати ці розбіжності. Зокрема, у випадку “вибивання” бюджетних коштів в інтересах одного виборчого округу варто спробувати шукати додану вартість від залучення таких коштів для значно більшої території й кількості осіб, які зазнають позитивного впливу від таких ініціатив.
  14. Консультації зі стейкхолдерами потрібно проводити вибірково по конкретному переліку складних питань, проблем, пріоритетів порядку денного. Так само для кожного з типів консультування (анкетування, інтерв’ювання, групові обговорення) варто завчасно підбирати окремі групи зацікавлених осіб для яких використання кожної з форм роботи буде більш прийнятним з погляду залучення та озвучення їхньої позиції. З методологічної точки зору кожна з форм консультацій має служити досягненню певної мети в процесі доопрацювання порядку денного і не повинна дублювати виконання тих самих завдань. Це мають бути різні етапи отримання інформації та експертизи від зацікавлених сторін.