Громадянська мережа ОПОРА критично оцінює низьку якість, повну відсутність інклюзивності, непрозорість розгляду законопроєкту №12414. Наслідком прийняття цього закону та невідкладного його підписання Президентом є кардинальна зміна напрямку розвитку України в сфері боротьби з корупцією та істотна шкода для процесу її європейської інтеграції. Такий підхід не є прикладом належної парламентської практики та не може застосовуватися, особливо в період правового режиму воєнного стану, під час якого необхідно зберігати належні демократичні процедури заради збереження суспільної згуртованості. ОПОРА закликає Президента і парламентарів виправити помилку та прийняти на заміну інший закон, нівелювавши негативні наслідки законопроєкту №12414.
Процедурні аспекти ухвалення закону
Прийняття законопроєкту №12414 відбувалося непрозоро та неінклюзивно. Серед ключових порушень процедури його розгляду та ухвалення:
1. Обхід регламенту через внесення правок на фінальній стадії прийняття закону. До законопроєкту, який спочатку стосувався винятково розслідування справ про зниклих безвісти, між першим і другим читанням було внесено поправки, що кардинально змінюють підслідність і повноваження в антикорупційній сфері. До законопроєкту внесли тематично не повʼязані з основним предметом регулювання поправки, чим обійшли процедурні вимоги щодо реєстрації нової законодавчої ініціативи. Використання цієї досить традиційної технології порушує процедури і фактично нівелює засади парламентаризму, які передбачають поетапне публічне обговорення та голосування, а також більшість вимог Регламенту: ініціювання, розгляд у профільних комітетах, обговорення й ухвалення в кілька читань на пленарних засіданнях тощо.
2. Надзвичайно швидке проходження законопроєкту ("турборежим"). Поправки, що обмежують незалежність антикорупційних органів, з'явилися в тексті законопроєкту безпосередньо перед голосуванням у другому читанні 22 липня 2025 року. Це позбавило народних депутатів, експертне середовище та громадськість можливості належно ознайомитися з ними, провести аналіз та організувати фахову дискусію. Хоча формально "турборежим" не завжди є прямим порушенням законодавства, він свідчить про неінклюзивність прийняття публічного рішення. Крім того, це суперечить духу та принципам, зокрема ст. 117 Регламенту ВРУ, яка передбачає надання народним депутатам остаточної редакції законопроєкту не пізніше як за 10 днів до його розгляду. Очевидно, що такий поспіх підриває ключову ідею парламентаризму — прийняття рішень через дискусію, в результаті якої закони набувають суспільної довіри та легітимності. Крім того, відсутність достатнього часу для ознайомлення з поправками унеможливлює усвідомлене голосування народними депутатами.
Особливо показово, що вже того ж дня закон був підписаний Президентом. Це вкрай рідкісна практика: з 1432 законів, ухвалених у Верховній Раді IX скликання, лише 23 (1,6%) були підписані у день голосування. У 2025 році таких випадків було лише три. Водночас середній строк підписання законів Президентом становить 26 днів, що свідчить про вибіркову оперативність у політично чутливих питаннях.
3. Внесення поправок, які не стосуються предмета законопроєкту. У цьому випадку безпосередньо порушено ч. 1 ст. 116 Регламенту ВРУ, яка вимагає, щоб пропозиції і поправки до законопроєкту, який готується до другого читання, вносилися лише до того тексту законопроєкту (розділів, глав, статей, їх частин, пунктів, підпунктів, абзаців, речень), який був прийнятий за основу. Хоча це положення передбачає виняток для окремих пропозицій і поправок, що не були предметом розгляду в першому читанні, але навіть вони повинні відповідати таким вимогам:
- про необхідність їх внесення було зазначено у висновках цього головного комітету та/або експертного підрозділу Апарату Верховної Ради і оголошено головуючим на пленарному засіданні під час розгляду такого законопроєкту у першому читанні;
- такі пропозиції і поправки повинні відповідати предмету правового регулювання законопроєкту.
4. Порушення процедури розгляду в комітеті. По-перше, предметно інша спрямованість поправок призводить до плутанини або навіть дозволяє маніпулювати із визначенням головного комітету. Адже головним був Комітет Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності, а в підсумку законопроєкт зачепив предмет відання Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики.
По-друге, за повідомленням народної депутатки Юлія Яцик (яка є членкинею головного комітету), правки розглядали без порівняльної таблиці, а голосування комітету відбувалося поспіхом. Якщо ця інформація відповідає дійсності, тоді така ситуація є порушенням ст. 118 Регламенту ВРУ, відповідно до якої законопроєкт, підготовлений до другого читання, подається у вигляді порівняльної таблиці. При цьому, якщо з певних причин не всі пропозиції й поправки включені до порівняльної таблиці, головний комітет готує і подає додаткову порівняльну таблицю.
По-третє, за словами народного депутата Олександра Бакумова (який є співавтором законопроєкту), крім того, що скандальні поправки спотворили зміст документа, депутата навіть ніхто не запросив на засідання комітету і не повідомив про про те, що на ньому будуть розглядати У коментарі виданню «Думка» Бакумов зазначив: “... процедури парламентські треба поважати, бо це вже про трошки інші речі: це про демократію і про можливість мені, як народному депутату, десь висловити свою думку, десь проголосувати за ту конкретну поправку, сказати своє слово. А в мене його забрали…”.
Нагадуємо, що системні та грубі порушення процедури розгляду й ухвалення закону можуть бути підставою для визнання його неконституційним. Зокрема, через процедурні порушення, які мали вплив на остаточний результат прийняття, у 2018 році (рішення КС України № 2-р/2018 та № 4-р/2018) було визнано неконституційними два закони часів Януковича (“Про засади державної мовної політики” і “Про всеукраїнський референдум”). Використання цієї технології (прийняття закону шляхом внесення поправок до іншого) нівелювало більшість передбачених законодавчих процедур — адже вони просто втрачають сенс, якщо закон фактично можна ухвалити за один день.
Отже, було грубо порушено вимогу ч. 5 ст. 83 Конституції України, яка вказує, що парламент здійснює свою діяльність відповідно до Конституції та Регламенту. Наразі народні депутати готують відповідне конституційне подання та шукають 45 народних депутатів, які готові до нього долучитися.
Змістовні зауваження до Закону України “Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних із зникненням осіб безвісти за особливих обставин під час дії воєнного стану” від 22 липня 2025 року № 4555-IX (до прийняття законопроєкт № 12414). Законопроєкт № 12414 вже був предметом аналізу профільних організацій, зокрема Лабораторії законодавчих ініціатив і Transparency International Ukraine. Якщо узагальнити його зміст, то найбільш суперечливими є такі положення:
- Генеральний прокурор отримує право витребовувати будь-яке кримінальне провадження для перевірки, а також передавати його для вивчення іншим прокурорам.
Ця норма створює механізм прямого адміністративного впливу на хід будь-якого розслідування, що суперечить принципу процесуальної самостійності прокурора, який здійснює процесуальне керівництво у конкретному провадженні. Такі зміни нівелюють інституційну ієрархію та можуть бути використані для втручання у резонансні справи.
- Скасування виключної підслідності кримінальних проваджень НАБУ. Ліквідується заборона передавати кримінальні провадження, віднесені до підслідності НАБУ, іншим органам досудового розслідування. Генеральний прокурор отримує право визначати підслідність у таких справах на власний розсуд та надавати слідчим НАБУ письмові вказівки, що є обов'язковими до виконання.
Так руйнується одна з ключових інституційних гарантій незалежності НАБУ, створена з метою унеможливлення тиску на розслідування топкорупції шляхом передачі справ до неспеціалізованих органів, а можливість надання обов'язкових вказівок прямо суперечить операційній незалежності детективів НАБУ.
- Скасовується низка виключних процесуальних повноважень заступника Генерального прокурора — керівника САП (погодження підозр спеціальним суб'єктам, вирішення спорів про підслідність тощо). Його повноваження можуть бути покладені на інших заступників Генерального прокурора.
Відповідно, керівник САП втрачає свій особливий процесуальний статус, а САП як інституція втрачає процесуальну автономію, перетворюючись на рядовий підрозділ Офісу Генерального прокурора. Це суперечить логіці законодавства, яке послідовно посилювало незалежність САП.
- Запровадження особливого порядку закриття проваджень.
Підозрюваним, які є посадовими особами категорії “А” й іншими спецсуб'єктами, надається право заявляти клопотання про закриття кримінального провадження безпосередньо Генеральному прокурору. Створюється позапроцесуальний механізм для потенційного закриття справ щодо топпосадовців в обхід прокурора, який веде справу, без належної процесуальної аргументації. Це створює істотні корупційні ризики та порушує принцип рівності всіх перед законом і судом.
5. Зміни до Закону “Про прокуратуру“” спрощують порядок кадрових переведень до Офісу Генерального прокурора (поза конкурсом).
Такий підхід підриває засади добору кадрів в органи прокуратури на основі професійності та заслуг, що створює ризик зниження загального рівня компетентності й посилення залежності від лояльності над компетентністю.
6. Надання слідчим права проникати до житла в разі необхідності невідкладного вилучення доказів без ухвали судді.
До змін КПК України передбачав лише право слідчого, дізнавача, прокурора до постановлення ухвали слідчого судді ввійти до житла чи іншого володіння особи лише у невідкладних випадках, пов’язаних із врятуванням життя людей та майна чи з безпосереднім переслідуванням осіб, яких підозрюють у вчиненні кримінального правопорушення. Це положення фактично розвиває передбачений у ч. 3 ст. 30 Конституції України виняток із права на недоторканність житла.
Законопроєкт розширює це повноваження — тепер увійти до житла чи іншого володіння особи можна й у разі необхідності невідкладного вилучення чи збереження доказів, що стосуються широкого переліку злочинів (передбачених у ст. 112, 115–119, 121, 122, 124, 127, 129, 135, 136, 146, 147, 149, 152–156-1, 258, 258-1, 259 КК України). Такі зміни можуть призводити до зловживань та суперечити згаданим положенням Основного Закону.
Отже, запропоновані зміни руйнують встановлені законодавством гарантії незалежності антикорупційних органів та створюють умови для надмірної концентрації повноважень у Генерального прокурора. Також ці зміни:
- суперечать засадам кримінального провадження, зокрема принципу процесуальної самостійності слідчого та прокурора.
- нівелюють результати багаторічної антикорупційної реформи, спрямованої на створення незалежних та інституційно спроможних органів.
Ризики невиконання Україною міжнародних зобов’язань у сфері боротьби з корупцією, що є умовою європейської інтеграції.
Відповідно до Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки, одним з очікуваних результатів у п. 4.3.2. Стратегії визначено такий: “Гарантії інституційної та операційної незалежності Національного антикорупційного бюро України та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури належно визначені та втілені на практиці”.
У Державній антикорупційній програмі на 2023-2025 роки зауважено, що для Національного антикорупційного бюро і Спеціалізованої антикорупційної прокуратури дотепер не запроваджені достатні гарантії інституційної та операційної незалежності.
Відповідальність за координацію реалізації Антикорупційної стратегії й Державної антикорупційної програми покладена на НАЗК.
У Звіті Єврокомісії щодо України (2024) наголошено, що повноваження керівника САП слід поступово розширювати. Наприклад, він повинен мати можливість самостійно, незалежно від Генерального прокурора, розпочинати розслідування та погоджувати слідчі дії НАБУ/САП щодо народних депутатів (с. 34).
14 травня 2025 року Кабінет Міністрів України затвердив Дорожні карти у трьох ключових сферах, зокрема і з питань верховенства права. Розробка та затвердження цих Дорожніх карт є необхідною умовою для відкриття переговорів про вступ України до ЄС за кластером “Основи процесу вступу” (Fundamentals), який відкривають першим і закривають останнім. Так, у блоці 2 “Боротьба з корупцією” Дорожньої карти з питань верховенства права серед ключових напрямків реформування виокремлено незалежність, ефективність, спроможність і підзвітність Національного антикорупційного бюро, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та Вищого антикорупційного суду (2.3 Притягнення до відповідальності за корупцію), в рамках якого виділені такі стратегічні результати:
- Спеціалізована антикорупційна прокуратура є незалежною, ефективною та має достатні ресурси; справи розслідуються ефективно й неупереджено (для цього пропонується розширити її повноваження шляхом надання їй права самостійно надсилати запити про екстрадицію та створювати спільні слідчі групи у справах про корупцію на найвищому рівні, забезпечити достатніми людськими та фінансовими ресурсами тощо).
- Національне антикорупційне бюро є незалежним, ефективним та має достатні ресурси; справи щодо корупції на високому рівні розслідуються ефективно та неупереджено (для цього пропонується забезпечити його достатніми людськими та фінансовими ресурсами, забезпечити ефективний доступ до публічних реєстрів, баз даних та інформації від третіх осіб (таких як інші державні органи, банки, нотаріуси тощо), до неупереджених, своєчасних і якісних судових експертиз, створити додаткові територіальні управління та посилити їхню роль у виконанні основних функцій).
Варто зауважити, що конкретні заходи для досягнення зазначених стратегічних цілей розроблялися та затверджувалися до прийняття цього закону та взагалі до появи поправок у відповідному законопроєкті, тому вони й не спрямовані на протидію ухваленим парламентом нововведенням. Утім, неприпустимість таких змін витікає зі стратегічних цілей, логіка яких полягає у розширенні гарантій незалежності НАБУ та САП, а не в їх звуженні, як це зроблено законопроєктом № 12414.
Також законодавчі зміни не узгоджуються з Планом для Ukraine Facility — технічному документі, який є основою для реалізації програми фінансової підтримки України з боку Європейського Союзу. У ньому передбачено впровадження реформ, які мають закласти фундамент для економічного відновлення, сталого розвитку й інтеграції України до ЄС. Серед ключових напрямів у документі визначені боротьба з корупцією та відмиванням коштів як критично важлива умова економічного зростання, залучення інвестицій і підвищення міжнародної довіри до держави. Окремо наголошено на тому, що реформа спрямована на посилення боротьби з корупцією за участі високопосадовців шляхом здійснення активних та ефективних розслідувань (с. 94).
У документі також вказано, що зміцнення інституційної спроможності й насамперед гарантована незалежність ключових антикорупційних органів — НАБУ, САП, ВАКС — є необхідною передумовою успішної реалізації антикорупційної політики (с. 92-95). Ukraine Facility наголошує саме на необхідності подальшого зміцнення незалежності та спроможності ключових українських антикорупційних установ, що сприятиме повноцінному інституційному закріпленню функцій і сталим результатам у боротьбі з корупцією (с. 90). Також Ukraine Facility підкреслює значення САП як самостійного структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора, на який покладається функція нагляду за додержанням законів під час проведення детективами НАБУ оперативно-розшукової діяльності та досудового розслідування, а також підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях.
Стосовно НАБУ Ukraine Facility підкреслює, що Закон України "Про Національне антикорупційне бюро України" має низку положень, які слід змінити для набуття НАБУ більшої спроможності ефективно виконувати свої функції. Також у документі висловлені застереження щодо зниження рівня матеріально-технічного забезпечення НАБУ та підкреслено необхідність повноцінного виконання Антикорупційної стратегії й Державної антикорупційної програми. Таким чином, ухвалені законодавчі зміни суперечать завданням Ukraine Facility в сфері антикорупційної політики та змінюють вихідні точки плану, ставлячи під загрозу можливість його реалізації у відповідній частині.
Отже, ухвалений закон суперечить євроінтеграційним вимогам та віддаляє Україну від впровадження реформ, необхідних для вступу до ЄС.
З огляду на обставини ухвалення Закону України № 4555-IX, що супроводжувалося істотними порушеннями процедур парламентського розгляду та викликало значну критику з боку правничої спільноти й міжнародних партнерів України, вбачаємо необхідність усунути спричинені цим актом ризики для незалежності антикорупційних інституцій і євроінтеграційного поступу держави.
У цьому контексті показовою стала ініціатива Президента України Володимира Зеленського. Уже після ухвалення цього закону, у відповідь на резонансну критику, він вніс до парламенту новий законопроєкт, що, за його словами, має посилити незалежність НАБУ та САП. З огляду на обставини, за яких з’явився цей документ, його розгляд має супроводжуватися всебічним публічним обговоренням із залученням фахових експертів, представників громадянського суспільства, антикорупційних органів та міжнародних партнерів. Це дозволить не лише нейтралізувати ризики, спричинені законом № 4555-IX, а й відновити довіру до законодавчого процесу та забезпечити відповідність прийнятих рішень євроінтеграційним зобов’язанням України.
Належний розгляд і доопрацювання поданого законопроєкту має відбуватися в прозорий та інклюзивний спосіб. Також мають бути дотримані усі процедурні вимоги, передбачені Конституцією України (зокрема ч. 5 ст. 83) та Регламентом Верховної Ради України. Важливо, щоб законодавчий процес був скоординований із завданням гармонізації національного законодавства з правом ЄС та взятими Україною зобов’язаннями в межах євроінтеграційного треку. Такий підхід дозволить зміцнити інституційну спроможність держави в умовах війни та наблизити Україну до повноправного членства в Європейському Союзі.
Довідково:
Статистика проходження законопроєктів у парламенті і підписання їх Президентом
Загалом у парламенті ІХ скликання було ухвалено (а згодом — підписано Президентом) понад 1430 законопроєктів. І хоча глава держави має 15 днів після отримання закону, щоб підписати його або повернути зі своїми вмотивованими пропозиціями до Верховної Ради для повторного розгляду, насправді цю норму на практиці виконують далеко не завжди. Так, середній час підпису закону Президентом становить близько 26 днів, а медіанний — 20 днів.
37 ухвалених законів взагалі чекали підпису 100 і більше жнів. Рекордсменами є закони:
- №2390 (щодо заходів, спрямованих на погашення заборгованості, що утворилася на оптовому ринку електричної енергії) — 524 дні.
- №2203 (щодо обмеження спільної роботи близьких осіб) — 424 дні.
- №7459 (щодо встановлення обмежень на ввезення та розповсюдження видавничої продукції, що стосується держави-агресора, Республіки Білорусь, тимчасово окупованої території України) — 368 днів.
Також на підпис президента понад 15 днів чекають 49 законопроєктів. Із них понад 69% очікують на підписання вже понад рік. Наприклад, закон №1149 (щодо посилення відповідальності за порушення пожежної безпеки в лісах) очікує на підписання майже 5,5 років (1996 днів).
Ба більше, законів, які Президент підписав у той самий день, коли парламент ухвалював відповідний законопроєкт, — лише 23 (1,6%) із 1432. Серед них, до речі, — і закон №10203-1 щодо посилення інституційної спроможності Національного антикорупційного бюро України, ініційований Кабміном (прийнятий у грудні 2023 року).
У 2025 році таких законів було лише три:
- №0328 (ратифікація Угоди про створення Спеціального трибуналу щодо злочину агресії проти України)
- №0329 (зупинення для України дії Конвенції про заборону застосування, накопичення запасів, виробництва і передачі протипіхотних мін та про їхнє знищення)
- №12414 (щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних із зникненням осіб безвісти за особливих обставин під час дії воєнного стану)
Реакція міжнародної спільноти на ухвалення законопроєкту №12414
Міжнародна спільнота миттєво відреагувала на ухвалення нового закону, закликавши до збереження курсу антикорупційної реформи як ключового євроінтеграційного напряму.
“Велика сімка” в соцмережі X зазначила, що стежить за розслідуванням щодо співробітників НАБУ за ймовірні злочини. Катеріна Матернова, послиня ЄС в Україні, підкреслила, що загалом Україна досягла значного прогресу в проведенні реформ — особливо під час війни, захищаючи себе від російської агресії. Також дипломатка наголосила на необхідності збереження цих досягнень і висловила серйозне занепокоєння змінами до закону щодо НАБУ та САП та демонтажем ключових запобіжників, що захищають незалежність НАБУ, назвавши такі рішення “серйозним кроком назад”. Матернова звернула увагу, що незалежність таких органів, як НАБУ та САП, важлива для європейського шляху України, а верховенство права залишається в самому центрі переговорів щодо вступу до ЄС.
Крім європейських інституцій, занепокоєння наслідками прийняття законопроєкту висловили міністерства закордонних справ окремих країн ЄС. Зокрема:
- Уповноважений міністр із європейських справ Франції Бенджамін Гадед наголосив, що кандидатство на членство в ЄС означає для України зобов'язання щодо верховенства права, незалежності судової влади та боротьби з корупцією. Політик висловив глибоку стурбованість нещодавнім підривом антикорупційних інституцій та закликав Україну продовжувати реформи на шляху до ЄС;
- Міністр закордонних справ Чехії Ян Ліпавський за результатом телефонної розмови з Міністром закордонних справ України Андрієм Сибігою підкреслив, що боротьба з корупцією є життєво важливою частиною шляху до вступу в ЄС, але підтримка України ніколи не була і не буде карт-бланшем для будь-яких дій [української] влади;
- Міністерство закордонних справ Німеччини повідомило, що обмеження незалежності антикорупційного органу гальмує шлях України до ЄС;
- Міністерство закордонних справ Швеції зазначило, що закон, ухвалений Верховною Радою України, викликає серйозне занепокоєння щодо незалежності антикорупційних інституцій України, при цьому протягом останнього десятиліття Україна досягла важливого прогресу в боротьбі з корупцією — вкрай важливо не звернути з цього шляху;
- Міністерство закордонних справ Данії зазначило що Данія як країна, що очолює Антикорупційну ініціативу ЄС, була й надалі залишатиметься надійним партнером у підтримці реформ в Україні та боротьби з корупцією. Відомство підкреслило: новий закон викликає занепокоєння щодо незалежності антикорупційних інституцій України;
- Міністр закордонних справ Нідерландів Каспар Вельдкамп відзначив, що українські антикорупційні інституції є життєво важливими для курсу реформ, а їх обмеження стало б серйозним кроком назад. За його словами, забезпечення незалежності цих інституцій та подальший прогрес у сфері верховенства права залишаються ключовими для процесу вступу України до ЄС.
Уже після ухвалення скандального законопроєкту, у відповідь на критику з боку громадськості, медіа та міжнародних партнерів, Президент вніс до парламенту новий законопроєкт, який, за його словами, має посилити незалежність НАБУ та САП.