16 квітня 2020 року Верховна Рада України планує розглянути проєкт Закону України щодо протидії зловживанням прав народних депутатів у ході законодавчої процедури (№1043) на позачерговому засіданні. Змінами до Закону України “Про Регламент Верховної Ради України” запроваджується можливість застосування парламентом особливої процедури розгляду законопроєктів у другому читанні. 

Особлива процедура не буде застосовуватися автоматично, а потребуватиме окремого рішення Верховної Ради України. У разі підтримки застосування особливої процедури 226 народними депутатами, парламент зможе не розглядати на пленарному засіданні всі поправки і пропозиції до конкретного законопроєкту. 

Головний за тематикою проєкту Комітет виготовлятиме уточнену порівняльну таблицю ініціативи, до якої включатимуться всі підтримані ним поправки, а також обмежена кількість відхилених поправок, на яких наполягатимуть депутатські фракції, групи та позафракційні депутати. Кожна депутатська фракція та група зможе наполягати лише на 5 відхилених поправках, позафракційні депутати – на одній поправці. Запропонована процедура обмежить кількість поправок і пропозицій, які можуть виноситися на обговорення і голосування парламентського залу. Зараз усі поправки за наполяганням депутатів розглядаються на пленарному засіданні в парламенті, незалежно від рішень головного комітету. 

Підтримуючи парламентську дискусію про попередження зловживань правом законодавчої ініціативи, ОПОРА наполягає на зваженому підході до вирішення проблеми і чіткому дотриманні вимог Регламенту Верховної Ради України під час розгляду проєкту №1043. Цей проєкт містить ризики необґрунтованого обмеження права законодавчої ініціативи народних депутатів України, що актуалізує сумніви у його відповідності Конституції України. Викликає занепокоєння і наявність ознак порушень чинного Регламенту Верховної Ради України під час затвердження Комітетом з питань Регламенту остаточної версії проєкту. Ці ризики положень проєкту повинні мотивувати народних депутатів України зважено підійти до усунення недоліків законодавчого процесу в Україні. 

Законопроєкт №1043 про протидію депутатським законодавчим зловживанням був ухвалений парламентом у першому читанні ще у вересні 2019 року і актуалізований у поточному році після надходження 16 тис. поправок до проєкту Закону України щодо вдосконалення деяких механізмів регулювання банківської діяльності (№ 2571-д). Резонансний законопроєкт, до якого було запропоновано рекордну кількість поправок, стосується особливостей судового оскарження у справах щодо виведення банків з ринку (включаючи справу “Приватбанку”).

Внесення окремими народними депутатами надзвичайно великої кількості пропозицій і поправок до проєкту №2571-д, який був підтриманий у першому читанні 30 березня, загрожує стабільній роботі парламенту і суттєвими ускладненнями у співпраці України з Міжнародним валютним фондом. Враховуючи очевидне зловживання окремими депутатами своїм правом вносити пропозиції до проєкту Закону, парламент намагається знайти механізм уникнення штучного блокування своєї роботи. Але, на думку ОПОРИ, механізми протидії зловживанням депутатів повинні відповідати Конституції України та Законам України, а також вони мають зберігати можливості народних депутатів України вносити пропозиції та повноцінно їх обговорювати.

Чому нинішня редакція Регламенту Верховної Ради України не дозволяє протидіяти “поправочним” зловживанням? 

По-перше, зараз кожен народний депутат України не лише має право внести свої пропозиції до проєкту Закону після першого читання, а й під час його другого читання може наполягати на розгляді парламентом усіх відхилених головним комітетом поправок. Відповідальний за підготовку законопроєкту парламентський комітет попередньо визначається щодо поправок під другим читанням проєкту, але депутат може ініціювати нову дискусію вже в парламентській залі. 

По-друге, ініціатор відхилених комітетом поправок має право вимагати голосування парламентом щодо кожної з них. 

По-третє, за наполяганням народних депутатів України і підтримані профільним комітетом пропозиції та поправки необхідно обговорити й проголосувати за прийняття кожної з них. Для обґрунтування кожної поправки чи пропозиції народному депутату України надається слово (1 хвилина). 

Така процедура надає широкі можливості народним депутатам України детально обговорювати проєкти законів. Цей підхід до законодавчого процесу відповідає самій сутності парламентаризму та Конституції України. Зокрема, КСУ у своєму рішенні № 2-р/2018 про неконституційність Закону “Про засади державної мовної політики” зазначив, що реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проєктів законів, інших актів до парламенту, а й обов’язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб’єктів. Позбавлення народних депутатів України права на розгляд Верховною Радою України поданих ними поправок та пропозицій стало однією з причин визнання неконституційним так званого Закону Колісніченка – Ківалова. 

Але демократичні та інклюзивні парламентські процедури перетворюються у механізми зловживання правом законодавчої ініціативи, якщо народні депутати України реалізують свої права у недобросовісний спосіб. Внесення одним народним депутатом кількох тисяч однотипних або беззмістовних поправок, кожну з яких він може презентувати протягом однієї хвилини, фактично зупиняє якісну роботу парламенту. Уже не кажучи про необхідність проголосувати за кожну поправку. Таким чином, встановлені нинішнім Регламентом Верховної Ради України процедури створюють широкі можливості для маніпуляцій законодавчим процесом з політичних чи навіть корупційних мотивів.

Парламентська реформа в Україні вже давно включає завдання із удосконалення законодавчого процесу. До прикладу, у доповіді та дорожній карті внутрішньої реформи парламенту Місії Європейського парламенту з оцінки потреб під головуванням Пета Кокса ще у 2016 році піднімалася проблема законодавчого “спаму” чи “цунамі”, усунення якої можливе лише шляхом системного покращення законодавчого процесу. Законодавчий процес так і не був удосконалений. На думку ОПОРИ, це було пов’язано як із бездіяльністю парламенту, так і з об’єктивною складністю знайти справжній баланс між правами суб’єктів законодавчої ініціативи, повноваженнями комітетів та якістю процесу підготовки проєктів.

Що ж пропонується у проєкті №1043 і чи справді він зможе протидіяти зловживанням народних депутатів України?

Перед детальним описом положень законопроєкту звернемо увагу на його одну регламентну особливість. На позачерговому засіданні 16 квітня парламент формально розглядатиме законопроєкт, який пройшов перше читання і підготовлений до другого читання. Де-факто народні депутати України розглядатимуть новий за змістом проєкт. 14 квітня 2020 року Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України скасував свій попередній висновок щодо цього законопроєкту, який був затверджений ще у вересні 2019 року. 

Рішення переглянути попередній висновок було ухвалено Комітетом на підставі листа від народного депутата України – члена Комітету Павла Фролова, який звернув увагу колег на зауваження Головного юридичного управління до законопроєкту в його попередній версії. Після скасування свого ж висновку Комітет затвердив нову порівняльну таблицю законопроєкту до другого читання, якою були запропоновані нові процедури. Члени регламентного комітету заявили, що вони допрацювали пропозицію народного депутата України Павла Фролова, яка надійшла ще у вересні попереднього року. При цьому тоді Комітет відхилив нині доопрацьовану поправку на підставі її невідповідності Регламенту. Така невідповідність полягала у тому, що поправка народного депутата стосувалась статті проєкту Закону, яка не розглядалась під час першого читання. 

Спосіб перегляду положень законопроєкту шляхом включення до Закону статей, які не розглядались під час першого читання, має неоднозначну чи навіть сумнівну правову основу. Але спочатку більш детально зупинимось на новому змісті законопроєкту, поки залишивши за дужками ознаки порушення Регламенту.

Основні новації законопроєкту №1043:

  • Загальна процедура розгляду законопроєкту в другому читанні залишається незмінною, але парламент може застосувати особливу процедуру для окремих проєктів законів. 

  • Особлива процедура другого читання може бути застосована не до всіх законопроєктів, а до проєктів, до яких надійшли поправки у кількості, що у п’ять разів або більше перевищує кількість статей проєкту первинного законодавчого акта, але не менш як 500 пропозицій та поправок.

  • Не менше 150 депутатів повинні своїми підписами ініціювати застосування особливої процедури другого читання проєкту, при цьому остаточне рішення з цього питання ухвалює парламент 226 голосами.

  • У дводенний строк після парламентського рішення мають застосувати особливу процедуру депутатські фракції і групи, а також позафракційні депутати повинні визначити невраховані головним комітетом поправки, на розгляді яких вони наполягають. Депутатські фракції і групи можуть наполягати на розгляді не більше 5 поправок і пропозицій, позафракційні депутати матимуть право наполягати на одній своїй поправці. 

  • Головний комітет у дводенний строк узагальнює пропозиції, поправки, на яких наполягають фракції, групи та позафракційні депутати. За результатами цього процесу відповідальний Комітет Верховної Ради України виготовляє уточнену порівняльну таблицю до проєкту, до якої включаються усі підтримані Комітетом поправки і обмежена кількість поправок, на яких наполягають фракції, групи та позафракційні депутати.

  • Особлива процедура другого читання передбачає обговорення на пленарному засіданні тільки тих поправок і пропозицій, які включені до уточненої порівняльної таблиці проєкту. Протягом 2 хв виступає голова або представник комітету. Народний депутат – ініціатор відхиленої поправки, включеної до уточненої таблиці, матиме 1 хв. Ще по одній хвилині для виступу одержать депутати, які вимагатимуть поставити на підтвердження підтримані комітетом поправки. Для обґрунтування рішення Комітету щодо кожної обговореної пропозиції його представники матимуть ще по одній хвилині виступу.

Таким чином, у проєкті Закону про протидію зловживання правом законодавчої ініціативи зберігається можливість поставити на підтвердження підтримані Комітетом поправки та обговорити окремі принципові для депутатських фракцій та груп, позафракційних депутатів пропозиції, які були відхилені комітетом. Натомість на розгляді всіх інших відхилених комітетом поправок і пропозицій депутати не зможуть наполягати. 

На думку ОПОРИ, автори законопроєкту поставили перед собою легітимну мету попередження зловживань народних депутатів України у законодавчому процесі. Ці зловживання вже набули масового характеру і дійсно потребують дієвого реагування з боку парламенту. Підвищення ефективності законодавчого процесу є частиною рекомендацій Україні з боку національних та міжнародних експертних організацій. Аналогічні дискусії проходять і у парламентах іноземних держав зі стабільними чи перехідними демократичними практиками. Позитивної оцінки заслуговує і спрямування авторів зберегти незмінною повну процедуру розгляду проєктів у другому читанні, передбачивши нові механізми лише для виняткових випадків. Здійснена спроба і збалансувати повноваження комітетів з правами народних депутатів України.

Втім, на нашу думку, спосіб розв’язання такої гострої проблеми не є оптимальним і потенційно загрожує складними судовими оскарженнями рішень парламенту, ухваленими за особливою процедурою.

Які основні проблеми проєкту Закону України № 1043?

  • Обмежується право народних депутатів України на розгляд парламентом їхніх пропозицій та поправок, яке є невід’ємною складовою реалізації ними права законодавчої ініціативи.

Проєкт Закону України не встановлює змістовних критеріїв до законопроєктів, які розглядаються за особливою процедурою, та до поправок, на розгляді яких депутати не мають права наполягати. Єдиним критерієм є кількісні показники, але такий “механічний” підхід може послабити якість підготовки законопроєктів та парламентського діалогу з питань порядку денного.

ОПОРА вважає, що більш оптимальним варіантом може бути не обмеження можливості наполягати на розгляді парламентом відхилених комітетом поправок, а встановити часові ліміти для презентації одним депутатом усього пакету внесених ним пропозицій. Перспективним рішенням проблеми може бути і об'єднання дублюючих за своїм змістом правок для проведення єдиного обговорення та голосування, що демотивує депутатів вносити тисячі однакових пропозицій.

  • Народні депутати України – члени депутатських фракцій і груп обмежуються у праві наполягати на розгляді своїх поправок і пропозицій, оскільки фракції і групи фактично на себе перебирають їхні права законодавчої ініціативи. Саме фракції і групи визначатимуть ті пропозиції народних депутатів, які будуть включені до уточненої таблиці профільного комітету.

Координація діяльності народного депутата із фракцією, до складу якої він входить, є демократичною практикою. Але така координація більш доцільна на етапі внесення законодавчих ініціатив чи пропозицій до них (наприклад, шляхом внесення проєктів групою депутатів), а не шляхом впливу депутатських фракцій та груп на вже реалізоване депутатами право законодавчої ініціативи.

  • Позафракційні депутати матимуть більше прав у законодавчому процесі, ніж члени депутатських фракцій та груп. На відміну від фракційних колег, позафракційні депутати зможуть самостійно наполягати на розгляді своїх поправок і пропозицій. 

Цей підхід може суперечити Конституції України, яка не розмежовує депутатів – членів фракцій та позафракційних депутатів у процесі реалізації ними права законодавчої ініціативи. 

Не менш важливими зауваженнями є можливі порушення Закону України “Про Регламент Верховної Ради України” під час його розгляду Комітетом з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України.

По-перше, неоднозначно можуть трактуватися підстави для рішення Комітету переглянути свій попередній висновок до проєкту. Члени Комітету посилалися на рекомендацію Головного юридичного управління Верховної Ради України повернути проєкт на повторне друге читання. Основні претензії Головного юридичного управління базувались на ініціативі позбавити народних депутатів України права самостійно вносити постанову про скасування рішення парламенту. Положення, які зараз включені до проєкту Закону, на той момент не аналізувались юридичним управлінням Ради і тому його висновок став лише інструментом для ініціативи кардинально змінити проєкт. Дискусійним є і право Комітету переглядати свої попередні рішення у разі надходження зауважень юридичної експертизи. Таке право Комітету було надано змінами до Регламенту від січня 2020 року, а тому постає юридична дискусія про можливість застосування нової норми до рішення Комітету, яке було ухвалено у вересні минулого року.  

По-друге, остаточна редакція законопроєкту №1043 є де-факто новим документом, оскільки ним вносяться зміни до статті 119 Закону України “Про Регламент Верховної Ради України” і пропонується нова стаття (119-1) цього Закону. Ці положення нинішнього варіанту законопроєкту не розглядались під час його першого читання. Дана обставина містить ознаки порушення частини першої статті 116 Закону про Регламент Верховної Ради України, яка передбачає внесення поправок і пропозицій лише до тексту законопроєкту, прийнятого за основу. На користь такого зауваження свідчить попереднє рішення регламентного Комітету відхилити пропозицію № 18 депутата Павла Фролова у зв’язку із недотриманням статті 116 Регламенту, хоча зараз вона стала формальною основою для нового бачення особливого порядку розгляду законопроєктів у другому читанні.

По-третє, навіть у разі доведення законності повного перегляду законопроєкту виникає питання, на основі яких поправок і пропозицій він набув нового змісту. Поправка № 18 народного депутата України була суттєво змінена на основі пропозицій самого народного депутата, хоча законодавчий строк внесення поправок до проєкту Закону вже завершився. На нашу думку, практики “заміни” законопроекту зовсім іншим документом на стадії другого читання створюють значні ризики для законодавчого процесу. 

ОПОРА вітає зусилля парламенту із посилення ефективності законодавчого процесу та створення умов для завершення розгляду законопроєкту про окремі аспекти регулювання банківської діяльності. Але важливо максимально усунути недоліки проєкту і попередити порушення Регламенту під час його ухвалення. Це не тільки сприятиме якості законодавчого процесу, а й не допустить у майбутньому перегляд важливого рішення парламенту у сфері діяльності банків.