Підвищення прозорості та ефективності роботи комітетів є надважливою темою в контексті посилення інституційної спроможності українського парламенту та покращення якості його роботи. Парламентський комітет є саме тим органом, який утворюється для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій. Саме комітети повинні стати законодавчим ядром парламенту, яке готуватиме нову якість законів. Від професійності роботи депутатів у комітетах безпосередньо залежить якість тих рішень, які приймаються в парламенті.

Законопроектна активність у розрізі комітетів

Найбільше законопроектів, поданих і зареєстрованих у Верховній Раді у перші два роки роботи нового скликання, стосувалися сфери відання Комітету з питань податкової та митної політики (719), Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (478), Комітету з питань бюджету (395), Комітету з питань правової політики та правосуддя (385), Комітету з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення (257).

Найбільше законопроектів з тих, що надійшли на розгляд до комітету і у підсумку набули чинності, належать до сфери відання Комітету в закордонних справах (52), Комітету з питань податкової та митної політики (50), Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (47), Комітету з питань бюджету (47), Комітету з питань національної безпеки і оборони (45).

Найвищий відсоток законопроектів з числа тих, що надійшли на розгляд до комітету і у підсумку набули чинності, належать до сфери відання Комітету в закордонних справах (68%), Комітету з питань  європейської інтеграції (65%), Комітету з питань національної безпеки і оборони (23%), Комітету з питань свободи слова та інформаційної політики (19%), Комітету з питань запобігання і протидії корупції (19%) та Комітету з питань культури і духовності (16%).

Результативність законопроектної роботи парламентських комітетів (в таблиці наведена інформація щодо розгляду законопроектів головними комітетами)

Комітет / рішення	Законопроекти, по яким комітет визначений як головний	Набули чинності	Набули чинності (%)
Комітет у закордонних справах	77	52	68%
Комітет з питань європейської інтеграції	55	36	65%
Комітет з питань національної безпеки і оборони	198	45	23%
Комітет з питань свободи слова та інформаційної політики	62	12	19%
Комітет з питань запобігання і протидії корупції	42	8	19%
Комітет з питань культури і духовності	49	8	16%
Комітет з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму	67	10	15%
Комітет у справах ветеранів, учасників бойових дій, учасників антитерористичної операції та людей з інвалідністю	120	16	13%
Комітет з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення	257	31	12%
Комітет з питань промислової політики та підприємництва	159	19	12%
Комітет з питань бюджету	395	47	12%
Комітет з питань науки і освіти	105	12	11%
Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин	190	20	11%
Комітет з питань економічної політики	205	21	10%
Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності	478	47	10%
Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин	71	6	8%
Комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки	113	9	8%
Комітет з питань податкової та митної політики	719	50	7%
Комітет з питань фінансової політики і банківської діяльності	123	8	7%
Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи	115	7	6%
Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування	155	9	6%
Комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства	122	7	6%
Комітет з питань правової політики та правосуддя	385	18	5%
Комітет з питань охорони здоров'я	69	3	4%
Комітет з питань інформатизації та зв'язку	27	1	4%
Комітет з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України	98	2	2%
Комітет з питань транспорту	76	1	1%

 

Участь депутатів у роботі своїх комітетів

Участь депутатів у роботі своїх комітетів є важливою, зважаючи на те, що засідання комітету – місце, де повинні відбуватися фахові дискусії щодо проектів нормативно-правових актів, стратегій розвитку певної галузі, наприклад, національної безпеки і оборони, науки і освіти, економічної політики тощо. Тому, не беручи участь у роботі свого комітету, народний депутат повинен розуміти, що він несе особисту відповідальність за результати законопроектної роботи, яка у підсумку впливає на якість державної політики у різних сферах.

Окрім цього, присутність на засіданнях Верховної Ради та засіданнях комітетів – це прямий обов’язок народних депутатів згідно з п. 3 ст. 24 Закону України “Про статус народного депутата”, бо “кожен народний депутат зобов’язаний бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях Верховної Ради України, а також її органів, до складу яких його обрано”. У п. 9 ст. 24 даного Закону конкретизовано, що народний депутат зобов’язаний бути присутнім на засіданнях комітету та підкомітету, до складу яких його обрано, та брати участь у їх роботі.

Відвідуваність засідань комітетів представниками депутатських фракцій та груп

Найкраще народні депутати у період з грудня 2014 року по листопад 2016 року відвідували засідання Комітету з питань науки і освіти (85%), Комітету з питань свободи слова та інформаційної політики (85%), Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України (80%), Комітету з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму (80%), Комітету з питань інформатизації та зв'язку (79%).

Найменш дисциплінованими у цей період були депутати Комітету з питань національної безпеки і оборони (61%), Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин (65%) та Комітету з питань правової політики та правосуддя (66%).

Присутність депутатів на засіданнях комітетів Верховної Ради України VIII скликання (грудень 2014 року – листопад 2016 року)

Комітет	Дисциплінованість членів комітету
Комітет з питань науки і освіти	85%
Комітет з питань свободи слова та інформаційної політики	85%
Комітет з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України	80%
Комітет з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму	80%
Комітет з питань інформатизації та зв'язку	79%
Комітет з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення	77%
Комітет з питань промислової політики та підприємництва	77%
Комітет з питань транспорту	76%
Комітет у справах ветеранів, учасників бойових дій, учасників антитерористичної операції та людей з інвалідністю	76%
Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування	75%
Комітет з питань культури і духовності	73%
Комітет з питань охорони здоров'я	73%
Комітет у закордонних справах	73%
Комітет з питань бюджету	72%
Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності	72%
Комітет з питань економічної політики	71%
Комітет з питань запобігання і протидії корупції	71%
Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин	70%
Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи	70%
Комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки	68%
Комітет з питань фінансової політики і банківської діяльності	68%
Комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства	67%
Комітет з питань податкової та митної політики	67%
Комітет з питань європейської інтеграції	67%
Комітет з питань правової політики та правосуддя	66%
Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин	65%
Комітет з питань національної безпеки і оборони	61%

Відвідуваність народними депутатами засідань парламентських комітетів

У період з грудня 2014 року до листопада 2016 року найкраще засідання комітетів відвідували депутати з фракцій “Народний фронт” та “Об’єднання “Самопоміч” (по 83%). Показник відвідуваності фракцій “Блок Петра Порошенка” – 79%, ВО “Батьківщина” – 75%, Радикальної партії – 75%, депутатської групи “Воля народу” – 59%, депутатської групи “Партія “Відродження” – 45%, фракції “Опозиційний блок” – 44% та у позафракційних – 60%.

Відвідуваність засідань комітетів представниками депутатських фракцій та груп (грудень 2014 року – листопад 2016 року)

Топ-прогульники засідань комітетів

У період з грудня 2014 року по листопад 2016 року троє парламентарів не були присутні на жодному засіданні комітету, у складі якого вони працюють. Зокрема, всі засідання пропустили: депутат з групи "Воля народу" В’ячеслав Богуслаєв (Комітет з питань національної безпеки і оборони); Юрій Бойко з "Опозиційного блоку", який працює у Комітеті у справах ветеранів, учасників бойових дій, учасників антитерористичної операції та людей з інвалідністю; Олександ Пресман з депутатської групи "Партія "Відродження" (Комітет з питань бюджету).

Ще троє народних депутатів за 2 роки роботи Верховної Ради VIII скликання були присутні на одному засіданні комітетів, до складу яких вони входять. Це депутат від "Опозиційного блоку" Михайло Добкін, який є членом Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, та позафракційні депутати Костянтин Жеваго і Андрій Білецький. Перший є членом Комітету з питань правової політики та правосуддя, другий – Комітету з питань національної безпеки і оборони.

Разом з тим 14 парламентарів були присутні на всіх засіданнях своїх комітетів.

Тенденція незмінна: депутати розробляють більше законопроектів до чужих комітетів

На думку Громадянської мережі ОПОРА, головним критерієм членства в певному комітеті повинні бути професійні компетенції парламентаря, які відповідають предмету відання комітету, а не політична доцільність, зокрема необхідність дотримання квоти чи приватні та корпоративні інтереси певних депутатів або груп впливу. Наявність фахових компетенцій у народного депутата необхідна для його якісної роботи у комітеті, зокрема для підготовки законопроектів, які стосуються сфери його відання, та аналізу законодавчих ініціатив, які потрапляють на його розгляд.

Найбільший відсоток законопроектів, які стосуються сфери відання комітетів, у складі яких вони працюють,підготували депутати фракцій "Народний фронт" та "Об’єднання "Самопоміч". Всього до своїх комітетів членами цих політичних сил було підготовлено по 28% законопроектів від їх загальної кількості. На третьому місці з 26% – депутати з групи "Партія "Відродження", на четвертому з 24% – "Блок Петра Порошенка". Далі за цим показником йдуть фракції "ВО "Батьківщина" та "Опозиційний блок" – 20%, Радикальна партія – 19%, група "Воля народу" – 18%. Найменше законопроектів до своїх комітетів готують позафракційні депутати.

Зазначимо, що під час аналізу враховувалася кількість законопроектів, які підготував член фракції самостійно або в співавторстві з іншими депутатами. Наприклад, якщо депутат є членом Комітету з питань національної безпеки і оборони та розробив законопроект, який відноситься до сфери відання даного комітету в співавторстві з 4 депутатами, які є членами інших комітетів, то йому зараховується, що він підготував законопроект до свого комітету, а іншим 4 співавторам – що вони розробили законопроект не до того комітету, у складі якого вони працюють.

Практика підготовки законопроектів у парламенті говорить про те, що в багатьох випадках проект закону готується групою депутатів. Зокрема, автори можуть бути як членами однієї фракції чи групи, так і представляти різні фракції, бути позафракційними або членами одного міжфракційного об’єднання. Як правило, депутати з різних фракцій включаються до списку авторів, щоб заручитися підтримкою їхньої фракції під час голосування за відповідний законопроект.

В окремих випадках до списку авторів законопроекту включають усіх депутатів та лідера фракції чи групи. Це робиться з мотивів політичної доцільності або для покращення індивідуальної статистики за кількістю поданих депутатами законопроектів.

Тому всі вищезгадані фактори тою чи іншою мірою впливають на статистику розроблених депутатами законодавчих ініціатив, які відповідають сфері відання комітетів, у складі яких вони працюють.

Розроблені депутатами парламентських фракцій та груп законодавчі ініціативи до комітетів, у складі яких вони працюють, та інших комітетів (грудень 2014 р. – листопад 2016 р.)

Топ-5 комітетних ударників

Серед п’ятірки народних депутатів, які підготували найбільше законопроектів, що стосуються сфери відання комітету, в складі якого вони працюють, 3 депутати є членами Комітету з питань податкової та митної політики, по одному з Комітету з питань промислової політики та правосуддя і Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності.

ТОП-5 депутатів, які підготували найбільше законопроектів, котрі стосуються предмету відання комітету, до складу якого вони входять (грудень 2014 р. – листопад 2016 р.)

ПІБ депутата	Фракція	Комітет	Кількість поданих законопроектів
Тетяна Острікова	"Об’єднання "Самопоміч"	Комітет з питань податкової та митної політики	54
Олександр Кірш	"Народний фронт"	Комітет з питань податкової та митної політики	51
Ніна Южаніна	"Блок Петра Порошенка"	Комітет з питань податкової та митної політики	41
Віктор Гласюк	Радикальна партія	Комітет з питань промислової політики та підприємництва	39
Микола Паламарчук	"Блок Петра Порошенка"	Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності	39

До числа п’яти депутатів, які мають найбільшу позитивну різницю між кількістю розроблених проектів законів, котрі стосуються предмету відання комітетів Верховної Ради, у складі яких вони працюють, та кількістю розроблених законопроектів до інших комітетів, входять 4 парламентарі  з Комітету з питань податкової та митної політики, ще один працює в Комітеті з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності.

Загалом, станом на листопад 2016 року, 30 народних депутатів мають позитивну різницю кількості розроблених законопроектів, що стосуються предмету відання комітету, у складі якого вони працюють. Ще 4 депутати мають однакову кількість законопроектів, підготовлених до свого та інших комітетів.

ТОП-5 народних депутатів, які мають найбільшу позитивну різницю кількості розроблених законопроектів, що стосуються предмету відання комітету, до складу якого вони входять (грудень 2014 р. – листопад 2016 р.)

ПІБ депутата	Фракція	Комітет	Позитивна різниця поданих законодавчих ініціатив
Ніна Южаніна	"Блок Петра Порошенка"	Комітет з питань податкової та митної політики	29
Микола Паламарчук	"Блок Петра Порошенка"	Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності	27
Олександр Кірш	"Народний фронт"	Комітет з питань податкової та митної політики	25
Тетяна Острікова	"Об’єднання "Самопоміч"	Комітет з питань податкової та митної політики	17
Михайло Кобцев	"Блок Петра Порошенка"	Комітет з питань податкової та митної політики	13

 

Топ-5 робітників на чужій ниві

Найбільше законопроектів, які не стосуються предмету відання комітету, в складі якого працює депутат, підготували член Комітету з питань податкової та митної політики Олег Ляшко (Радикальна партія) – 137, позафракційний член Комітету з питань бюджету Юрій Левченко – 131, член Комітету з питань промислової політики та підприємництва Віктор Галасюк (Радикальна партія) – 123, член Комітету з питань податкової та митної політики Михайло Головко (позафракційний) – 120, член Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Юрій Бублик (БПП) – 107.

ТОП-5 народних депутатів, котрі підготували найбільше законопроектів, що не стосуються предмету відання комітету, до складу якого вони входять (грудень 2014 р. – листопад 2016 р.)

ПІБ депутата	Фракція	Комітет	Кількість поданих законодавчих ініціатив
Олег Ляшко	Радикальна партія	Комітет з питань податкової та митної політики	137
Юрій Левченко	Позафракційний	Комітет з питань бюджету	131
Віктор Галасюк	Радикальна партія	Комітет з питань промислової політики та підприємництва	123
Михайло Головко	Позафракційний	Комітет з питань податкової та митної політики	120
Юрій Бублик	"Блок Петра Порошенка"	Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування	107

 

Прозорість роботи парламентських комітетів

Громадянська мережа ОПОРА розробила методологію оцінки прозорості роботи комітетів Верховної Ради. Вперше вона була застосована для оцінки прозорості роботи комітетів у минулому скликанні українського парламенту. На даний момент методологія включає 34 індикатори. При їх формуванні було враховане Положення про веб-ресурси Верховної Ради України, затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 699 від 19 травня 2015 року, де визначений перелік інформації, яка повинна оприлюднюватися на веб-сайтах комітетів. Інша частина індикаторів сформована на онові переліку інформації, яку, на думку Громадянської мережі ОПОРА, доцільно оприлюднювати на веб-сайтах комітетів.

Методологія дослідження

Індикатори, сформовані на основі Розпорядження Голови Верховної Ради України "Про веб-ресурси Верховної Ради України" № 699 від 19 травня 2015 року:

• Наявність на сайті інформації про склад і структуру Комітету, зокрема підкомітети.
• Розміщення інформації про діяльність Комітету (засідання Комітету, слухання, "круглі столи" та інші події в Комітеті).
• Оприлюднення на сайті проекту розкладу засідань Комітету, сформованого головою Комітету.
• Розміщення затвердженого на засіданні Комітету розкладу засідань Комітету на двотижневий термін.
• Наявність протоколів засідань Комітету.
• Вчасне оприлюднення протоколів засідань Комітету (розміщуються упродовж п'яти робочих днів після проведення засідання, а в разі розгляду проектів кодексів і законопроектів, що містять понад 100 статей, пунктів – не пізніш як за два дні до розгляду відповідного законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради України).
• Наявність стенограми засідань Комітету.
• Вчасне оприлюднення стенограми засідань Комітету (розміщуються упродовж п'яти робочих днів після проведення засідання, а в разі розгляду проектів кодексів і законопроектів, що містять понад 100 статей, пунктів – не пізніш як за два дні до розгляду відповідного законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради України).
• Наявність аудіозаписів засідань Комітету.
• Вчасне оприлюднення аудіозаписів засідання Комітету (розміщуються упродовж п'яти робочих днів після проведення засідання, а в разі розгляду проектів кодексів і законопроектів, що містять понад 100 статей, пунктів – не пізніш як за два дні до розгляду відповідного законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради України).
• Акти, прийняті Комітетом (розміщуються упродовж трьох робочих днів).
• Протокол та стенограма слухання в Комітеті (розміщуються, як правило, упродовж 10 днів, але не пізніше 20 днів з дня проведення слухання).
• Оприлюднення на сайті інформації про законотворчу діяльність: законопроекти, що перебувають на розгляді у Комітеті і винесені на обговорення, та інформації про стан розгляду законопроектів.
• Висновки, рішення, роз'яснення Комітету, розміщені на його сайті.
• Оприлюднення на сайті Плану роботи Комітету на поточну сесію.
• Звіти Комітету за попередні сесії розміщуються на сайті Комітету.
• Наявність на сайті інформації щодо забезпечення взаємодії, зворотний зв'язок із Комітетом (електронна форма зворотного зв’язку з Комітетом).
• Фото- та аудіоматеріали, що висвітлюють діяльність Комітету, розміщуються в спеціально створеному розділі на сайті Комітету.

Індикатори, сформовані на основі інформації, яку, на думку Громадянської мережі ОПОРА, доцільно оприлюднювати на сайтах комітетів Верховної Ради України:

• Відеозаписи засідань Комітету.
• Порядок реєстрації представників громадськості для участі у відкритих засіданнях комітетів.
• Порядок доступу (акредитації) представників ЗМІ на засідання комітетів та інших їхніх робочих органів.
• Нормативно-правові акти, які регламентують діяльність Комітету.
• Інформація про сферу відання Комітету та його підкомітетів.
• Контакти (телефон, електронна пошта) членів Комітету.
• Контакти (телефон, електронна пошта) працівників секретаріату Комітету.
• Склад секретаріату Комітету.
• Повноваження секретаріату Комітету.
• Інформація про склад та результати роботи дорадчо-консультативних органів при Комітеті.
• Анонси засідань Комітету.
• Порядки денні анонсованих засідань Комітетів.
• Статистика відвідуваності депутатами засідань Комітету.
• Результати законопроектної роботи підкомітетів.
• На сайті створений розділ "Доступ до публічної інформації", де міститься перелік публічної інформації, форма запитів на публічну інформацію.
• На сайті Комітету забезпечена можливість подати рекомендації до законопроектів від громадян, інститутів громадянського суспільства та інших зацікавлених осіб.

За оприлюднення інформації по кожному індикатору веб-сайт отримував 1 бал, відсутність даних оцінювалася у 0 балів, часткове висвітлення чи посилання на інший ресурс – 0,5 балів.

Результати дослідження

Відповідно до результатів дослідження прозорості роботи комітетів Верховної Ради України VIII скликання, яке здійснювала Громадянська мережа ОПОРА протягом грудня 2014 року – листопада 2016 року, половина комітетів оприлюднює менше 50% інформації, котра має розміщуватися на їхніх сайтах. Так, лише 13 комітетів оприлюднюють на своїх веб-ресурсах більше 50% інформації, яка має розміщуватися на сайтах, ще 13 комітетів – менше 50%. На сайті Комітету з питань охорони здоров’я оприлюднюється 50% інформації, яка має розміщуватися на веб-ресурсах комітетів.

Це говорить про те, що обсяг даних, які надають про свою роботу комітети досі є недостатнім. Проте, якщо порівнювати з результатами аналогічного дослідження, яке проводилося у травні 2015 року, то рівень інформації, яку почали оприлюднювати на своїх сайтах комітети, дещо збільшився. У травні лише 9 комітетів розміщували на своїх ресурсах більше 50% такої інформації, ще 18 комітетів – менше 50%.

Найкращі показники у Комітеті з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування (32 бали), Комітеті з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин (25 балів), Комітеті з питань правової політики та правосуддя (22 бали), Комітеті з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму (21 бал), а також Комітеті з питань свободи слова та інформаційної політики та Комітеті з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства (по 20 балів).

Найгірші показники у Комітеті з питань аграрної політики та земельних відносин, Комітеті з питань транспорту та Комітеті з питань національної безпеки і оборони (по 11 балів), а також у Комітеті з питань промислової політики та підприємництва (11,5 бала), Комітеті з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи (13 балів).

Найбільший прогрес за ростом рівня оприлюднення інформації про свою роботу на власних веб-порталах у Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин (36%), Комітету у закордонних справах (20%), Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування (18%), Комітету з питань охорони здоров’я (12%) та Комітету з питань фінансової політики і банківської діяльності (7%).

Рейтинг прозорості роботи парламентських комітетів Верховної Ради України

Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування (32 бали/94%)	Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин (25 балів/74%)	Комітет з питань правової політики та правосуддя (22 бали/65%)
Комітет з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму (21 бал/62%)	Комітет з питань свободи слова та інформаційної політики (20 балів/59%)	Комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства (20 балів/59%)
Комітет у закордонних справах (18,5 бала/54%)	Комітет з питань фінансової політики і банківської діяльності (18 балів/53%)	Комітет з питань науки і освіти (18 балів/53%)
Комітет з питань запобігання і протидії корупції (18 балів/53%)	Комітет з питань інформатизації та зв'язку (18 балів/53%)	Комітет з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України (17,5 бала/51%)
Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (17,5 бала/51%)	Комітет з питань охорони здоров'я (17 балів/50%)	Комітет у справах ветеранів, учасників бойових дій, учасників антитерористичної операції та людей з інвалідністю (16,5 бала/49%)
Комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки (16,5 бала/49%)	Комітет з питань бюджету (15,5 бала/46%)	Комітет з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення (15 балів/44%)
Комітет з питань податкової та митної політики (15 балів/44%)	Комітет з питань культури і духовності (14,5 бала/43%)	Комітет з питань євроінтеграції (14,5 бала/43%)
Комітет з питань економічної політики (14 балів/41%)	Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи (13 балів/38%)	Комітет з питань промислової політики та підприємництва (11,5 бала/34%)
Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин (11 балів/32%)	Комітет з питань транспорту (11 балів/32%)	Комітет з питань національної безпеки і оборони (11 балів/32%)

 

Стан оприлюднення інформації, яку, на думку Громадянської мережа ОПОРА, також доцільно оприлюднювати на веб-сайтах комітетів (дані станом на листопад 2016 року)

Вид інформації	Оприлюднюється	Частково оприлюднюється	Не оприлюднюється
Протоколи засідань Комітету	27	0	0
Інформація про діяльність Комітету (засідання Комітету, слухання, "круглі столи" та інші події в Комітеті)	26	1	0
Стенограми засідань Комітету	23	0	4
План роботи Комітету	19	4	4
Інформація про склад і структуру Комітету	18	9	0
Вчасність оприлюднення протоколів	18	4	5
Вчасність оприлюднення стенограм	14	6	7
Аудіозаписи засідань Комітету	13	1	13
Звіт роботи Комітету	12	4	11
Форма для зворотного зв’язку з Комітетом	10	0	17
Висновки, рішення, роз'яснення Комітету	6	11	10
Протокол та стенограма слухання в Комітеті	6	5	16
Вчасність оприлюднення аудіозаписів	6	4	17
Проект розкладу засідань Комітету, сформований головою Комітету	6	1	20
Фото- та аудіоматеріали, що висвітлюють діяльність Комітету (окремий розділ)	5	9	13
Законотворча діяльність: законопроекти, що перебувають на розгляді у Комітеті та винесені на обговорення, стан розгляду законопроектів	3	21	3
Затверджений на засіданні Комітету розклад засідань Комітету на двотижневий термін	3	0	24

 

Як досягнути більшої прозорості та відкритості роботи комітетів

ПРОБЛЕМА 1. Розпорядження Голови Верховної Ради "Про веб-ресурси Верховної Ради України" виконується не в повній мірі

Розпорядження Голови Верховної Ради України "Про веб-ресурси Верховної Ради України" № 699 від 19 травня 2015 року не виконується в повній мірі в той час, коли ним передбачено достатньо широкий перелік відомостей про діяльність комітетів Верховної Ради України, які повинні оприлюднюватися. Рівень висвітлення інформації про свою роботу на веб-сайтах комітетів різний.

СТАН СПРАВ

Громадянська мережа ОПОРА розробила методологію оцінки прозорості роботи комітетів Верховної Ради. Вперше вона була застосована в минулому скликанні українського парламенту. На даний момент методологія включає 36 індикаторів. При формуванні критеріїв дослідження було враховане Положення про веб-ресурси Верховної Ради України, затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України № 699 від 19 травня 2015 року, де визначений перелік інформації, яка повинна оприлюднюватися на веб-сайтах комітетів. Інша частина індикаторів сформована на онові переліку інформації, яку, на думку Громадянської мережі ОПОРА, доцільно оприлюднювати на веб-сайтах комітетів.

Відповідно до результатів дослідження прозорості роботи комітетів Верховної Ради України VIII скликання, яке здійснювала Громадянська мережа ОПОРА протягом грудня 2014 року – листопада 2016 року, половина комітетів оприлюднює менше 50% інформації, котра має розміщуватися на їхніх сайтах. Лише 13 комітетів надають на своїх веб-ресурсах більше 50% необхідних даних, ще 13 комітетів – менше 50%. На сайті Комітету з питань охорони здоров’я висвітлюється 50% інформації, яка має оприлюднюватися на веб-ресурсах комітетів.

РІШЕННЯ

Визначити підзвітну особу за розміщення інформації на сайті комітету. Передбачити відповідальність за неоприлюднення або несвоєчасне її висвітлення, а також впровадити систему контролю за виконанням Розпорядження (звітування Голові Ради).

Публічний та незалежний громадський контроль за роботою парламентських комітетів, системний моніторинг розміщення ними інформації про свою діяльність на власних веб-сайтах.

ПРОБЛЕМА 1.1. Невчасне оприлюднення протоколів, стенограм та аудіозаписів засідань комітетів

Частина комітетів Верховної Ради невчасно оприлюднюють на власних веб-сайтах або взагалі не розміщують протоколи, стенограми та аудіозаписи своїх засідань.

СТАН СПРАВ

Відповідно до результатів дослідження прозорості роботи комітетів Верховної Ради України VIII скликання, яке здійснювала Громадянська мережа ОПОРА, станом на листопад 2016 року протоколи засідань комітету оприлюднюються на веб-ресурсах 27 парламентських комітетів, вчасно – на 18. Стенограми публікуються на сайтах 23 комітетів, вчасно – на 17. Аудіозаписи розміщуються на веб-ресурсах 14 парламентських комітетів, вчасно – на 6.

Згідно з Положенням "Про веб-ресурси Верховної Ради України" протоколи, стенограми і аудіозаписи засідань комітетів розміщуються упродовж п'яти робочих днів після проведення засідання, а в разі розгляду проектів кодексів і законопроектів, що містять понад 100 статей, пунктів, – не пізніш як за два дні до розгляду відповідного законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради України.

РІШЕННЯ

Визначити підзвітну особу за розміщення інформації на сайті комітету. Передбачити відповідальність за неоприлюднення або несвоєчасне її висвітлення, а також впровадити систему контролю за виконанням Розпорядження (звітування Голові Ради).

Публічний та незалежний громадський контроль за роботою парламентських комітетів, системний моніторинг розміщення комітетами інформації про свою діяльність на власних веб-сайтах.

ПРОБЛЕМА 2. Розпорядження "Про веб-ресурси Верховної Ради України" містить не вичерпний перелік інформації, яка має публікуватися на веб-сайтах комітетів

Розпорядження Голови Верховної Ради України "Про веб-ресурси Верховної Ради України" № 699 від 19 травня 2015 року містить не весь перелік інформації, яку доцільно розміщувати на веб-сайтах комітетів. На думку Громадянської мережі ОПОРА, цей перелік потрібно розширити.

СТАН СПРАВ

Відповідно до пункту 15 Положення про веб-ресурси Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради "Про веб-ресурси Верховної Ради України" № 699 від 19 травня 2015 року, основні інформаційні ресурси веб-сайту Комітету повинні містити:

• інформацію про склад і структуру Комітету, секретаріат Комітету;
• інформацію про діяльність Комітету (засідання Комітету, слухання, "круглі столи" та інші події в Комітеті);
• проект розкладу засідань Комітету, сформований головою Комітету (розміщується упродовж одного робочого дня);
• затверджений на засіданні Комітету розклад засідань Комітету на двотижневий термін (розміщується упродовж одного робочого дня);
• зміни до розкладу засідань Комітету (розміщуються не пізніш як за чотири дні до засідання в період між пленарними засіданнями Верховної Ради України і не пізніш як за 24 години – у пленарний період);
• протокол, стенограма та аудіозапис засідання Комітету (розміщуються упродовж п'яти робочих днів після проведення засідання, а в разі розгляду проектів кодексів і законопроектів, що містять понад 100 статей, пунктів – не пізніш як за два дні до розгляду відповідного законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради України);
• акти, прийняті Комітетом (розміщуються упродовж трьох робочих днів);
• протокол та стенограма слухання в Комітеті (розміщуються, як правило, упродовж 10 днів, але не пізніше 20 днів з дня проведення слухання);
• інформацію про законотворчу діяльність: законопроекти, що перебувають на розгляді у Комітеті та винесені на обговорення, стан розгляду законопроектів;
• висновки, рішення, роз'яснення, плани та звіти Комітету;
• інформацію щодо забезпечення взаємодії, зворотний зв'язок із Комітетом;
• фото- та аудіоматеріали, що висвітлюють діяльність Комітету.

РІШЕННЯ

Розширити перелік даних, які підлягають публікації на сайтах комітетів Верховної Ради, в обов’язковому порядку. Зокрема, на сайтах комітетів також доцільно оприлюднювати:

• інтернет-трансляції засідань комітетів, при цьому відеозаписи мають зберігатися та бути доступними для повторного перегляду на веб-сайтах комітетів чи на інших відкритих ресурсах (якщо відеозаписи знаходяться на інших веб-ресурсах, на сайтах комітетів потрібно розмістити посилання на конкретні засідання комітетів);
• порядок реєстрації представників громадськості для участі у відкритих засіданнях комітетів;
• порядок доступу (акредитації) представників ЗМІ на засідання комітетів та інших їхніх робочих органів;
• нормативно-правові акти, які регламентують діяльність комітетів;
• інформацію про сферу відання комітету та його підкомітетів;
• контакти (телефон, електронна пошта) членів та працівників секретаріату комітетів;
• інформацію про склад та результати роботи дорадчо-консультативних органів при комітетах;
• анонси та порядки денні засідань комітетів;
• статистику відвідуваності депутатами засідань комітетів (якщо дана інформація знаходиться на інших веб-ресурсах, то на сайтах комітетів потрібно розмістити посилання на статистику відвідуваності депутатами);
• результати законопроектної роботи підкомітетів.

Окрім цього, на сайтах комітетів варто передбачити можливість подати рекомендації до законопроектів від громадян, інститутів громадянського суспільства та інших зацікавлених осіб, розробити механізм реєстрації народних депутатів для участі в засіданнях комітетів з метою забезпечення персоніфікованого голосування на засіданнях комітетів.

Щодо журналістів, то необхідно врахувати пропозиції проекту Закону № 1591 "Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення відкритості та доступу до інформації про діяльність Верховної Ради України, її комітетів та народних депутатів України", зокрема положення про те, що на відкритих засіданнях комітету представники ЗМІ, журналісти мають право здійснювати звукозапис, кіно- і відеозйомку, трансляцію засідань по радіо і телебаченню, у мережі Інтернет без отримання попереднього дозволу. Про здійснення звукозапису, кіно- та відеозйомки, трансляції засідань по радіо та телебаченню, у мережі Інтернет оголошується головуючим перед розглядом питання порядку денного засідання.

На думку Громадянської мережі ОПОРА, інформація на сайтах комітетів має розміщуватися у формі відкритих даних. Це сприятиме зручній подальшій її обробці.

ПРОБЛЕМА 3. Не уніфіковані форма та зміст інформації щодо стану розгляду законопроектів, яка має оприлюднюватися на веб-сайтах комітетів

У Розпорядженні Голови Верховної Ради України "Про веб-ресурси Верховної Ради України" № 699 від 19 травня 2015 року не уніфіковані форма та зміст інформації щодо стану розгляду законопроектів, яка обов’язково має оприлюднюватися на веб-сайтах комітетів.

СТАН СПРАВ

Комітети на власний розсуд обирають форму та зміст оприлюднення інформації щодо стану розгляду законопроектів, які знаходяться на опрацюванні в комітеті.

РІШЕННЯ

Сформувати уніфіковані вимоги до інформації, яка має розміщуватися на сайтах комітетів, щодо стану розгляду законопроектів, що знаходяться на опрацюванні в комітетах.

На думку ОПОРИ, інформація про стан розгляду законопроектів має містити номер та дату реєстрації законопроекту, назву законопроекту, перелік авторів законопроекту, дату засідання комітету, номер протоколу та номер питання, яке стосується розгляду даного законопроекту, короткі висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, а також короткий зміст прийнятого рішення комітетом та електронний документ з повним текстом рішення.

ПРОБЛЕМА 4. На законодавчому рівні не визначено вичерпний перелік інформації, яка обов’язково має оприлюднюватися на сайтах комітетів

На законодавчому рівні, зокрема в ЗУ "Про комітети Верховної Ради України", не визначено вичерпний перелік інформації, яка в обов’язковому порядку повинна оприлюднюватися на сайтах комітетів.

СТАН СПРАВ

Відповідно до Закону України "Про комітети Верховної Ради України" комітети мають право поширювати у встановленому порядку інформацію про свою діяльність через свої веб-сторінки на офіційному сайті Верховної Ради, телеканалі "Рада" та через інші ЗМІ.

Проте в Законі відсутній вичерпний перелік інформації, яка має в обов’язковому порядку оприлюднюватися на сайтах комітетів. Лише зазначено, що комітети інформують громадськість про свою діяльність, зокрема шляхом оприлюднення плану роботи, розкладу засідань комітетів, прийнятих комітетами актів, протоколів та стенограм засідань комітетів і слухань у комітетах. Проте разом з цим у Законі не зазначено, чи ця інформація повинна оприлюднюватися на сайті комітету або в інший спосіб.

РІШЕННЯ

Закріпити на законодавчому рівні перелік інформації, яка повинна в обов’язковому порядку розміщуватися на веб-сайтах комітетів. Для цього потрібно внести відповідні зміни до ЗУ "Про комітети Верховної Ради України". Зокрема, на веб-сайтах комітетів у обов’язковому порядку повинна оприлюднюватися інформація, яка зазначена в пункті 15 Положення про веб-ресурси Верховної Ради України, затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради "Про веб-ресурси Верховної Ради України" № 699 від 19 травня 2015 року, та розширений перелік інформації, який пропонує Громадянська мережа ОПОРА (міститься вище).

ПРОБЛЕМА 5. Розділи та інтерфейси сайтів комітетів не уніфіковані

Розділи та інтерфейси сайтів комітетів Верховної Ради України не уніфіковані.

СТАН СПРАВ

У Законі України "Про комітети Верховної Ради України" не визначений перелік розділів, які повинні бути створені на сайтах комітетів, відсутні вимоги до їхнього інтерфейсу. Тому веб-ресурси більшості комітетів візуально відрізняються один від одного, одна і таж інформація розміщується в різних розділах, у комітетах на власний розсуд вирішують, яку і де інформацію оприлюднювати на їхньому сайті. Через це на веб-ресурсах комітетів буває складно знайти необхідні дані.

РІШЕННЯ

Розділи та інтерфейси сайтів комітетів необхідно уніфікувати для спрощення роботи з цими веб-ресурсами. Потрібно внести відповідні зміни до Закону України "Про комітети Верховної Ради України".

ПРОБЛЕМА 6. Депутати готують більше законопроектів не до своїх комітетів

Депутати готують більше законопроектів не до комітетів, у складі яких вони працюють, а до інших комітетів.

СТАН СПРАВ

Результати дослідження Громадянської мережі ОПОРА свідчать, що більшість парламентарів всіх без виключення фракцій та груп готують більше законопроектів не до комітетів, у складі яких вони працюють, а до інших комітетів.

Депутати "Народного фронту" та "Об’єднання "Самопоміч" розробили по 28% законопроектів до свого комітету. На третьому місці з 26% – парламентарі з групи "Партія "Відродження", на четвертому з 24% – "Блок Петра Порошенка". Далі за цим показником йдуть фракції "ВО "Батьківщина" та "Опозиційний блок" – 20%, Радикальна партія – 19%, група "Воля народу" – 18%. Найменше законопроектів до своїх комітетів готують позафракційні депутати.

Практика підготовки законопроектів у парламенті говорить про те, що в багатьох випадках проект закону готується групою депутатів. Зокрема, автори можуть належати як одній фракції чи групі, так і представляти різні фракції, бути позафракційними або членами одного міжфракційного об’єднання. Як правило, депутати з різних фракцій включаються до списку авторів, щоб заручитися підтримкою фракції, до якої вони належать, під час голосування за відповідний законопроект.

В окремих випадках до списку авторів законопроекту включають усіх депутатів та лідера фракції чи групи. Це робиться з мотивів або політичної доцільності, або для покращення індивідуальної статистики за кількістю поданих депутатами законопроектів.

Також в Україні існує практика, коли депутати часто безвідповідально підходять до реалізації своєї законотворчої функції і реєструють законопроекти без серйозного наміру домогтися їх подальшого прийняття у Верховній Раді.

РІШЕННЯ

Формування складу комітету за професійними якостями парламентарів. Відмова від практики підготовки депутатами законопроектів для покращення індивідуальної статистики. Робота народного обранця над законопроектом спільно з іншими членами свого комітету, які представляють різні фракції та групи.

Також в даному контексті потрібно розглянути можливість обмежити практику ініціювання індивідуальних законопроектів парламентарями й стимулювати процес розробки та подання колективних законодавчих ініціатив. Наприклад, встановити обмеження щодо мінімальної кількості депутатів, які можуть ініціювати проекти законодавчих документів. Така практика є усталеною в багатьох європейських країнах (Латвії, ФРН, Польщі, Іспанії, Словаччині, Угорщині, Естонії), де законодавчою ініціативою наділена визначена кількість депутатів, фракція або комітет.

Впровадження такої практики в Україні може сприяти покращенню якості законопроектів та більш професійній їх підготовці. Оскільки репутаційні втрати від того, що документ не буде добре підготовлений і позитивно проголосований у парламенті, рівномірно розподіляються між усіма депутатами, які були його співавторами та не доклали належних зусиль для його якісної розробки та підтримки в сесійній залі.

ПРОБЛЕМА 7. Нерівномірне представництво депутатів у складі комітетів

Теперішній спосіб формування мінімального та максимального кількісного складу комітетів створює передумови, коли в одних комітетах працює близько 30 осіб, у інших 6 – 7 депутатів, що неформально ділить комітети на більш престижні та менш престижні.

СТАН СПРАВ

Кількісний склад комітетів визначається Верховною Радою України після кожних виборів до парламенту. Відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону України “Про комітети Верховної Ради України” мінімальна та максимальна кількість осіб, які можуть входити до складу одного комітету, визначається постановою Верховної Ради. У відповідній Постанові визначено, що до складу кожного з комітетів Верховної Ради України восьмого скликання може входити не менше 6 і не більше 35 народних депутатів України.

Парламентські фракції та групи самостійно вирішують, кого з депутатів та у якій кількості делегувати до комітету.

Станом на 22 листопада 2016 року, найменше депутатів працює у складі Комітету з питань науки і освіти (6 осіб), найбільше – у Комітеті з питань податкової та митної політики (32). По 7 парламентарів – у складі Комітету з питань культури і духовності; Комітету з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму; Комітету з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення; Комітету в справах ветеранів, учасників бойових дій, учасників антитерористичної операції та людей з інвалідністю.

Серед комітетів, де найбільше працює парламентарів: Комітет з питань правової політики та правосуддя (31 особа), Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин (29), Комітет з питань бюджету (27). У складі інших комітетів працює від 8 до 21 особи.

Проте в низці країн Європи поширена інша практика. У парламенті Швеції у складі кожного комітету працює рівна кількість депутатів. Місця у комітеті для кожної партії розподіляються пропорційно між провладними та опозиційними політичними силами відповідно до кількості здобутих ними мандатів на останніх виборах.

У Сеймі Литовської Республіки утворено 15 комітетів. Найбільше депутатів працює в Комітеті з європейських справ, до складу якого входить 25 осіб. У інших комітетів у середньому від 7 до 11 парламентарів. Склад комітетів розподілено відповідно до принципу пропорційного представництва політичних груп (фракцій), що є у Сеймі.

РІШЕННЯ

Зменшити різницю між мінімальною та максимальною кількістю осіб, які можуть входити до складу одного комітету. Наприклад, на законодавчому рівні передбачити, щоб найменший комітет складався мінімум з 14 осіб, а до найбільшого входило максимально 18 осіб.

Запровадити практику формування кількісного представництва фракцій та груп у комітетах пропорційно до кількості здобутих ними мандатів на останніх парламентських виборах.

Для депутатських фракцій та груп керуватися професійними компетенціями парламентаря, які повинні відповідати предмету відання того комітету, до складу якого його делегують, а не політичній доцільності чи певним партійним та корпоративним інтересам.

ПРОБЛЕМА 8. Частина народних депутатів системно не бере участь у роботі своїх комітетів

Не всі парламентарі добросовісно беруть участь у роботі своїх комітетів, зокрема, мають низькі показники відвідуваності засідань свого комітету.

СТАН СПРАВ

Присутність на засіданнях Верховної Ради та засіданнях комітетів – це прямий обов’язок народних депутатів згідно з п. 3 ст. 24 Закону України “Про статус народного депутата”, бо “кожен народний депутат зобов’язаний бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях Верховної Ради України, а також її органів, до складу яких його обрано”. У п. 9 ст. 24 даного Закону конкретизовано, що народний депутат зобов’язаний бути присутнім на засіданнях комітету та підкомітету, до складу яких його обрано, та брати участь у їх роботі.

У період з грудня 2014 року по листопад 2016 року троє парламентарів не були присутні на жодному засіданні комітету, у складі якого вони працюють. Всі засідання пропустили: депутат з групи "Воля народу" В’ячеслав Богуслаєв (Комітет з питань національної безпеки і оборони); Юрій Бойко з "Опозиційного блоку" (Комітет у справах ветеранів, учасників бойових дій, учасників антитерористичної операції та людей з інвалідністю); Олександ Пресман з депутатської групи "Партія "Відродження" (Комітет з питань бюджету).

Ще троє народних обранців за 2 роки роботи Верховної Ради VIII скликання були присутні на одному засіданні комітету, до складу якого вони входять. Це депутат від "Опозиційного блоку" Михайло Добкін, який є членом Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, та позафракційні депутати Костянтин Жеваго і Андрій Білецький. Перший є членом Комітету з питань правової політики та правосуддя, другий – Комітету з питань національної безпеки і оборони. Загалом 71 народний депутат був присутній менше як на половині засідань комітету, у складі якого він працює. 

РІШЕННЯ

Дисциплінарні та фінансові стягнення з парламентарів, які системно, без поважних причин, не беруть участь у роботі своїх комітетів.

Оприлюднення інформації про відвідуваність депутатами засідань парламенту в їхніх особистих профайлах на сайті Верховної Ради України.

Публічний та незалежний громадський контроль та моніторинг парламентських комітетів, системне оприлюднення інформації про відвідуваність депутатами засідань своїх комітетів та результати їхньої роботи в них. 

Підготовлено в рамках Програми USAID “РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво”, що виконується Фондом Східна Європа.