Суспільства у всьому світі в 2020 році значною мірою боролися з пандемією COVID-19, яка, крім серйозних проблем для громадського здоров'я, кинула виклик організації та проведенню виборів.

Європейська мережа організацій, що здійснюють спостереження за виборами (ENEMO) підготувала дослідження щодо виборів у чотирьох пострадянських країнах за 2020 рік –  Україні (місцеві вибори 25 жовтня), Грузії (парламентські вибори 31 жовтня), Молдові (президентські вибори 1 листопада) та Киргизстані (парламентські вибори 4 жовтня). Як засвідчується в ході цього дослідження, однією з головних проблем було проведення виборів та забезпечення конституційного права голосу в умовах пандемії, одночасно забезпечуючи безпеку виборців та мінімізуючи ризики для громадського здоров'я.

Перші чотири розділи цього дослідження присвячені аналізу країн (тематичні дослідження), зокрема тому, як пандемія створила значні труднощі для органів управління виборами та ключових зацікавлених сторін у виборах, а також привела до введення конкретних заходів з метою проведення виборів у країнах. Дослідження також висвітлює проблему інклюзії виборців, можливостей виборців зробити усвідомлений вибір, можливостей для проведення агітації, участі виборців і явки, а також дезінформаційних кампаній, пов’язаних з пандемією COVID-19 під час виборів. Спочатку аналізуються особливості кожної країни.

П’ятий розділ цього дослідження містить перехресний аналіз характеристик виборчого середовища, прийнятих заходів, рішень та їх наслідків.

Повний текст дослідження можна почитати тут: http://enemo.eu/uploads/file-manager/UKRENEMOEffectsoftheCOVID-19pandemicontheorganizingandholdingofelectionsin2020.pdf

Окремо наводимо розділ, присвячений Україні.

Робота органів управління виборами та органів державної влади:

Місцеві вибори в Україні були призначені на 25 жовтня 2020 року. Кабінет Міністрів України разом із Центральною виборчою комісією (ЦВК) відповідали за розробку заходів щодо стримування коронавірусу під час виборчого процесу. Для їх розробки ЦВК створила робочу групу, до якої увійшли представники парламенту, Міністерства охорони здоров’я, Ради національної безпеки і оборони та Міністерства внутрішніх справ, а також представники міжнародних організацій.

На додаток до принципів епідеміологічного реагування, включених до організації та проведення виборів для всіх учасників процесу, ЦВК спільно з Міністерством охорони здоров'я встановили перелік засобів індивідуального захисту, тоді як оцінки, методи фінансування, матеріальнотехнічне забезпечення та відповідні підзаконні акти мали бути додані та прийняті на рівні уряду.

ЦВК також ініціювала правове регулювання деяких аспектів організації та проведення місцевих виборів під час пандемії. Комісія затвердила спеціальну резолюцію та надала пропозиції, які надалі мали використовуватися як основа для законопроекту №4117, який був внесений до парламенту. Однак законопроект не зміг знайти підтримку в українському парламенті на початку вересня. З цієї причини положення Виборчого кодексу діяли паралельно з рекомендаціями уряду протягом усього виборчого процесу, а часом навіть суперечили між собою.

14 вересня 2020 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову, якою затвердив Порядок здійснення протиепідемічних заходів під час організації та проведення виборів. Рішення та перелік заходів базувалися на рекомендаціях, розроблених координованою ЦВК робочою групою. Однак на кожному наступному етапі були проблеми у реалізації цих рішень. Наприклад, у жовтні ЦВК повинна була надати пояснення щодо організації та проведення голосування, наприклад, щодо місця перебування виборців із позитивними тестами COVID-19. Заходи координації було введено в дію лише за 9 днів до дня виборів.

Фінансування цих заходів було слабким місцем. На урядових засіданнях було зазначено про забезпечення достатнього фінансування з центрального бюджету місцевим бюджетам. Натомість місцевим органам влади довелося перенаправляти частину своїх ресурсів зі спеціального Фонду боротьби з COVID-19 на потреби організації виборів в умовах пандемії. Фактично, витрати на регулярні потреби довелося перерозподілити на виборчі потреби. Незбалансований процес бюджетування та фінансування заходів призвів до нерівномірного розподілу ресурсів для забезпечення потреб на місцевому рівні.

Формально рішення центральних органів влади приймалися - і координація була лише відносно системною - але вона не включала органи місцевого самоврядування. Як результат, це перешкоджало виконанню рішень Уряду або призводило до їх нерегулярного застосування. У своїх звітах спостерігачі OПОРИ заявили про більш скоординоване виконання Постанови уряду про протиепідемічні заходи під час проведення виборів у великих містах та районних центрах, ніж в малих громадах.

Охорона здоров'я та санітарні заходи, прийняті для проведення виборів

Рекомендації Всесвітньої організації охорони здоров’я щодо епідеміологічного реагування здебільшого були враховані Міністерством охорони здоров’я в Україні. Хоча в жодній резолюції ЦВК чи рішенні уряду не було посилання на ВООЗ, рекомендації, пояснення та процедури безпечного голосування повністю відповідали рекомендаціям, які розповсюдила міжнародна організація, або, принаймні, не суперечили їм. Кабінет Міністрів України запровадив такі ключові протиепідемічні заходи:

• Опитувати людей, які заходять на виборчі дільниці або приміщення виборчих комісій щодо будь-яких симптомів захворювання, та вимірювання температури їх тіла.

• Рекомендація особам із підвищеною температурою тіла або респіраторними симптомами уникати відвідування дільниць або приміщень виборчої комісії.

• Вимоги до облаштування виборчих дільниць для забезпечення безпечного голосування: 1) місця для дезінфекції та розміщені інформаційні матеріали про протиепідеміологічні заходи; 2) розмітка біля входу в приміщення та в приміщенні для голосування, щоб забезпечити мінімум 1 метр відстані між людьми та повідомити про оптимальний маршрут для переходу до голосування; 4) облаштування місць для централізованого збору та подальшої переробки засобів індивідуального захисту.

• Рекомендація щодо перебування максимум 3 виборців біля столу для видачі бюлетенів.

• Облаштування окремої кабіни та окремої скриньки для голосування для виборців із симптомами захворювання та підвищеною температурою тіла.

• Вимога до виборців бути в масках під час голосування, за винятком, коли члени ДВК вимагають у виборця перевірити особу. Виборцям також рекомендували використовувати свої особисті ручки під час голосування.

• Рекомендація громадянам, які перебувають на самоізоляції, проголосувати за місцем свого перебування, подавши заяву до ДВК до 20:00 останньої п’ятниці перед днем виборів.

• Забезпечення відстані між членами ДВК (принаймні 1 метр відстані між кріслами або використання прозорих перегородок).

• Дезінфекція контактних поверхонь кожні 2 години, вологе прибирання приміщень для голосування не рідше, ніж один раз на 4 години.

• Обов'язок для членів виборчих комісій, офіційних спостерігачів та працівників поліції тримати маски на обличчі; члени ДВК, які забезпечують процес голосування за місцем перебування, повинні носити рукавички, маски для обличчя (респіратори без клапанів видиху) та / або щитки для обличчя.

• Можливість встановлення додаткових протиепідемічних заходів на спеціальних виборчих дільницях, а також рекомендація членам ДВК, офіційним спостерігачам та працівникам поліції пройти тест протягом 72 годин до дня виборів, щоб дозволити їм працювати на спеціальних виборчих дільницях. ЦВК провела широку інформаційну кампанію, яка включала, серед інших елементів, розміщення відео із соціальною рекламою на центральному каналі України та матеріалів на рекламних щитах щодо дій для обмеження ризиків пандемії під час голосування. 22 жовтня 2020 р. (за три дні до дня виборів) ЦВК надала додаткове пояснення щодо послідовності дій членів виборчої комісії, якщо ними в останній момент було виявлено осіб, які хворіють на COVID-19, або щодо правил утилізації засобів індивідуального захисту членами комісії, які мали організувати голосування громадян із ознаками COVID-19, за місцем їх перебування або на дільниці.

Інклюзія виборців та реєстрація, зокрема госпіталізовані виборці, на карантині чи самоізоляції

Виборче законодавство в Україні передбачає можливість голосувати як на виборчій дільниці, так і за місцем перебування громадян, якщо їм треба перебувати в медичних закладах або вдома. Щоб виборча комісія могла забезпечити виборців, які залишились на самоізоляції або мали позитивний тест на COVID-19, можливістю проголосувати за місцем свого перебування, виборці повинні були подати заяву з медичною довідкою до 20:00 останньої п’ятниці перед днем виборів. Якщо у стаціонарних медичних закладах були пацієнти, які мали право голосувати на відповідних виборах (виборці, які проживають у відповідних територіальних громадах), то при медичних закладах створювались спеціальні виборчі дільниці.

На практиці перед повторним голосуванням (другий тур) на виборах міських голів у великих містах із 75 000 виборців і більше, де використовувалася мажоритарна система абсолютної більшості, ЦВК мала наголосити на недопустимості зриву голосування на спеціальних виборчих дільницях в медичних закладах. Інциденти сталися 25 жовтня 2020 року, коли виборці на спеціальних виборчих дільницях були позбавлені своїх виборчих прав. Фактично, голосування в деяких стаціонарах не вдалося, оскільки процедури організації виборів були порушені. Випадків не було багато, але вони створили прецедент.

Щоб організувати безпечне голосування на спеціальних виборчих дільницях, створених у стаціонарних медичних закладах та в установах виконання покарань, в СІЗО, членам виборчих комісій, офіційним спостерігачам, поліцейським та іншим особам, що забезпечують виборчий процес та залишаються в приміщенні виборчої комісії, було рекомендовано пройти тест на COVID-19 (PCR) протягом 72 годин до дня виборів. Під час організації голосування за місцем перебування виборців, члени комісій та виборці повинні були вдягати рукавички, маски та / або щиток на обличчя. Спеціальні виборчі дільниці могли передбачати додаткові протиепідемічні заходи, відповідно до встановлених умов перебування на виборчій дільниці.

Незважаючи на те, що процедура була встановлена на рівні закону, Міністерство охорони здоров'я не встановило жодної уніфікованої форми медичної довідки для забезпечення мотивованої заяви громадян про голосування за місцем перебування через COVID-19. ЦВК попросила пояснень у профільного міністерства. Після цього Міністерство охорони здоров'я України відповіло комісіям листом 16 жовтня (за 9 днів до дня виборів).

Тому основною проблемою було своєчасне інформування виборців про процедуру, що посилювалося відсутністю широкої інформаційної кампанії. Загалом, кількість виборців, які проголосували на за місцем перебування, була не набагато вищою порівняно із звичайними виборчими кампаніями, що проходили до пандемії.

Можливість виборців зробити усвідомлений вибір та агітація учасників виборів

Оскільки виборче законодавство не було адаптовано до безпрецедентних виборів в умовах пандемії, обмеження проведення виборчої кампанії були лише рекомендаційними. Урядова резолюція включала лише рекомендацію, що під час проведення агітаційних заходів та подій, при встановленні агітаційних наметів та роздачі агітаційних матеріалів особи, які беруть безпосередню участь у заходах, повинні використовувати засоби індивідуального захисту, такі як респіратори або маски для обличчя, що мають закривали рот та ніс, дотримуватися санітарно-гігієнічних та протиепідемічних заходів.

Під час виборчої кампанії в Україні був адаптивний карантин, який обмежував свободу пересування за межі громад, що входили до червоних зон з високим рівнем зараження, але всередині населених пунктів чи регіонів не було жодних обмежень. Особливістю цих виборів була менша кількість агітаційних заходів на відкритому повітрі (концерти, багатолюдні зустрічі), тоді як засоби масової інформації використовувались у звичайних формах та масштабах. З іншого боку, рівень активності кандидатів надзвичайно зріс у соціальних мережах . Тенденція є досить показовою, коли звичайні ЗМІ все ще популярні та доступні для кандидатів, тоді як соціальні медіа приваблюють відсутністю правового регулювання.

Що стосується агітації, залишається низка питань, що стосуються роботи ЗМІ в Україні та доступу різних зацікавлених сторін до них, а саме: (1) політична упередженість ЗМІ та вплив кінцевих бенефіціарів на редакційну політику; (2) обмеженість матеріальних ресурсів одних кандидатів порівняно з необмеженими ресурсами інших; (3) доступ до засобів масової інформації кандидатів, які обіймають посади в органах державної влади чи місцевого самоврядування, та висвітлення їх поточної офіційної діяльності, що слабо відокремлюється від передвиборчих перегонів.

Центральні та місцеві телевізійні канали, друковані засоби масової інформації та радіо активно висвітлювали інформаційні матеріали про особливості організації виборів в умовах пандемії, про нововведення виборчого законодавства загалом та про виборчі системи, що застосовувалися в Україні. Проте реалізацію можливості кандидатів бути обраними було частково обмежено через рівень захворюваності серед кандидатів та національних політичних лідерів. Після дня виборів три переможці виборів мера померли через ускладнення, спричинені COVID-19. Вони користувалися підтримкою виборців, але не отримали мандат з цих трагічних причин.

Медіа-середовище, дезінформаційні кампанії та доступ виборців до інформації

Кібервтручання у критичну інфраструктуру є менш ризикованим під час місцевих виборів, ніж під час загальнонаціональних виборів, оскільки офіційна інформація та веб-ресурси є відносно децентралізованими. Однак телевізійні канали в Україні потрапили під вплив великого бізнесу, олігархів або місцевої еліти, що створило передумови для заангажованості медіа-середовища. До 40% громадян України продовжують дивитись російські телевізійні канали, які часто є джерелом пропагандистських матеріалів про українські політичні процеси, політичних діячів та громадських активістів. Кількість засобів масової інформації є дуже високою, і хоча державна цензура відсутня, вплив кінцевих бенефіціарів ЗМІ за останні роки в Україні зріс

Досі залишається актуальною проблема розвитку критичного мислення громадян. За даними Research&Branding Group, у 2019 році 57% українців не прочитали жодної книги. Інше опитування "Ставлення населення до ЗМІ та споживання різних типів медіа у 2019 році", проведене Internews показало, що 65% громадян впевнені в тому, що можуть відрізнити справжню новину від маніпулятивної або фальшивої. Але коли респондентів попросили оцінити ряд новин, лише 11% зуміли їх розрізнити.

Особливістю цих виборів було поширення інформації через анонімні канали Telegram. Аудиторія деяких з них охоплює до 500 000 підписників, в той час як вони можуть безконтрольно ділитися недостовірною інформацією та втручатися в громадську думку.

У вересні та жовтні 2020 року протягом семи тижнів громадська організація «Детектор медіа» моніторила (про) російські дезінформаційні наративи в національних ЗМІ та в регіональному медіа-просторі восьми регіонів. Було проаналізовано інтернет-сайти, новини телевізійних каналів, канали Telegram та сторінки Facebook, які діляться політичними новинами. Експерти “Детектор медіа” склали перелік найбільш розповсюджених дезінформаційних наративів в українських ЗМІ, що стосуються типових пропагандистських повідомлень Кремля. Було виявлено 165 матеріалів, які включали проросійські дезінформаційні наративи; далі, кількість ідентифікованих постів зросла з 212 до 282 на тиждень, а пік припав на передвиборчий тиждень. За ці сім тижнів національний моніторинг організації виявив 1641 матеріал із проросійською дезінформацією. 10 топ-тем не включали проблеми COVID-19, але всі вони були пов’язані з негативною оцінкою держави Україна як недодержави, з праворадикальною ідеологією на національному рівні, як маріонеткової країни, якою керує зовнішній західний вплив, і стверджувалося, що потрібні тісніші зв'язки з Російською Федерацією для внутрішніх інтересів України.

Тема впливу COVID-19 на вибори скоріше мала ознаки політичної боротьби, заснованої на програмах. Це викликало інтерес серед виборців, саме тому політичні діячі часто вступали в політичні дебати через засоби масової інформації щодо того, наскільки успішним був уряд в реагуванні на пандемію. Проросійські політичні групи підняли тему про необхідність використання російської вакцини "Супутник  V ", оскільки з їхньої точки зору, соціальний інтерес перевищує будь-яке політичне чи геополітичне протистояння. Оскільки виборців не можна було розділити з точки зору підтримки політичних партій та позицій щодо загрози COVID-19, не можна було виділити чітких груп, які поширювали інформацію з ознаками залякування виборців від участі в голосуванні.

Участь у день виборів та явка виборців

Офіційна статистика, систематизована Радою національної безпеки і оборони України, показала, що станом на 25 жовтня 2020 року зареєстрована кількість випадків захворювань на COVID-19, підтверджених ПЛР-тестуванням, становила 6088 інфікованих на день, 102 людини померли. Через два тижні після дня виборів ці статистичні дані зросли до 10842 інфікованих людей та 191 смертельних випадків на день. У той же час, з 10 по 24 листопада, що також є двотижневим періодом, рівень захворюваності зріс до 12 287 осіб та 188 смертей на день. З урахуванням темпів зростання протягом двох тижнів, з низькими показниками тестувань (35 425 тестів на день станом на 24 листопада), 30% позитивних результатів тестів не є переконливим темпом зростання для посилання на вибори, що відбулися 25 жовтня, і другий тур виборів мера у великих містах.

Загалом, явка виборців на місцевих виборах була невисокою. За даними ЦВК, 25 жовтня на виборчих дільницях були присутні 36,88% виборців, тоді як за 5 років до цього їх кількість становила 46,5%. Між першим та другим турами голосування у 2020 році та у 2015 році зафіксовано зменшення явки виборців лише на 10%. За даними соціологічної групи "Рейтинг", громадяни, які не з'явились на вибори, посилалися на такі причини: 20% зазначили стан свого здоров'я, 19% не проживали за адресою реєстрації, 15% були зайняті іншими справами в день виборів , 14% не знали, за кого голосувати. 12% респондентів не були зацікавлені у виборах, 10% не проголосували через епідемію коронавірусу. 4% не мали виборів у своїх містах / селах, а ще 4% не були включені до списків виборців. Соціологічна компанія, яка проводила та представляла результати опитування, заявила, що групи, що зазначили як причини “стан здоров’я” та “епідемію коронавірусу” слід поєднувати. Тому, за їхніми підрахунками, близько 30% не взяли участь у виборах чи прямо, чи опосередковано через COVID-19. У той же час різниця в явці виборців між першим та другим туром на місцевих виборах «до коронавірусу» та у 2020 р. становила лише 10%.

ОПОРА порівняла дані про проблему з кворумом на ранкових засіданнях виборчих комісій у різні роки. 25 жовтня 2020 р. певні питання, пов'язані з кворумом, на ранкових засіданнях виборчих комісій перед початком голосування були виявлені на 1,44% дільниць. Для порівняння, у 2015 році цих питань взагалі не спостерігалося. Можна припустити, що проблеми, пов'язані з кворумом, були частково спричинені пандемією, але вони не мали жодного системного впливу на діяльність органів управління виборами.

Висновки

1. Основним питанням було фінансування заходів з профілактики COVID-19. Недостатня координація призвела до нерівномірного розподілу ресурсів, тоді як заходи були запроваджені лише за 9 днів до дня виборів.

2. Рекомендації ВООЗ здебільшого враховувались при протиепідемічних заходах. ЦВК провела широку інформаційну кампанію з роз'ясненням заходів. Однак інформаційній кампанії бракувало ясності, коли мова йшла про специфічні процедури голосування за місцем перебування виборців, які були на карантині чи госпіталізовані.

3. У день виборів стався ряд інцидентів, коли деякі виборці були позбавлені права голосу, зокрема у деяких стаціонарних установах, де процедури голосування були порушені. Справи не були численними, але створили прецедент.

4. Особливістю цих виборів була менша кількість масових агітаційних заходів на відкритому повітрі, тоді як засоби масової інформації використовувались у звичайних формах та масштабах. З іншого боку, рівень активності кандидатів надзвичайно зріс у соціальних мережах - тенденція, яка свідчить про те, що звичайні засоби масової інформації все ще залишаються популярними та доступними для кандидатів, тоді як соціальні медіа приваблюють відсутністю нормативного регулювання.

5. Центральні та місцеві телевізійні канали, друковані засоби масової інформації та радіо поширювали інформаційні матеріали про особливості проведення цих виборів. Громадяни мали можливість отримати інформацію про нову виборчу систему та вжиті заходи. Мала видимість передвиборчої кампанії в вигляді заходів на відкритому повітрі компенсувалася агітацією в соціальних мережах та доступом кандидатів до звичайних ЗМІ. Однак реалізація прав кандидатів на участь у виборах була частково обмежена через рівень захворюваності серед кандидатів та національних політичних лідерів.

6. Проросійські дезінформаційні наративи залишаються важливою проблемою в Україні, хоча їх видимість була менш централізованою через місцевий характер цих виборів. Додатки для обміну повідомленнями, такі як Telegram, продовжують збільшувати свою популярність як засіб поширення цих наративів.

7. Явка виборців була значно нижчою, ніж на попередніх місцевих виборах (проведених в 2015 році). За даними опитування, близько 30% виборців не прийшли на вибори чи прямо, чи опосередковано через COVID-19.

 

ENEMO – це міжнародна неурядова організація, яка представляє мережу національних неурядових громадських організацій. До її складу входить 21 провідна організація, що здійснює моніторинг виборів з 17 країн Центральної та Східної Європи, Балкан, Кавказу та Центральної Азії. Дослідження проводилось на основі даних, здебільшого зібраних в рамках спостережень за національними виборами організаціями-членами ENEMO у досліджуваних країнах. Кожен з авторів брав участь у моніторингу виборів у своїй досліджуваній країні.

Це дослідження стало можливим завдяки фінансовій підтримці мережі Фундацій Відкритого Суспільства.