Забезпечення виборчих прав національних меншин (спільнот) та корінних народів

Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

1. Вступ

Точних даних про кількість представників національних меншин в Україні немає. Згідно з результатами останнього перепису населення 2001 року, найбільш численною меншиною були росіяни (17,3%), а частка всіх інших (білорусів, молдаван, кримських татар, болгар, угорців тощо) для кожної відповідної групи була меншою за 1%. Ці дані значною мірою втратили актуальність, але новий всеукраїнський перепис населення, запланований на 2020 рік, так і не був проведений. Масові переміщення виборців та окупація частини території України призвели до того, що значна кількість представників національних меншин і корінних народів або залишили територію України, або опинилися на тимчасово окупованій території, або змінили місце проживання. Це вплинуло як на загальну кількість представників національних меншин, так і на їх концентрацію на певних територіях (якщо відповідні меншини, як-от угорці, румуни, молдавани тощо, проживали компактно).

Повага до меншин та їх захист є частиною Копенгагенських критеріїв, однією з цінностей ЄС за ст. 2 Договору про Європейський Союз і зобов'язанням України за Переговорною рамкою між ЄС та Україною. Згідно з п. 40 Переговорної рамки, Україна мала прийняти окремий План дій щодо захисту прав меншин. Затверджений Урядом План заходів щодо захисту прав осіб, які належать до національних меншин (спільнот) України, передбачає два основні заходи у напрямку забезпечення політичних прав національних меншин: розширення можливості для представників національних меншин (спільнот) на політичне представництво (2027 рік) та розширення можливостей використання мов національних меншин (спільнот) під час загальнодержавних і місцевих виборів (відповідний законопроєкт мав бути зареєстрований ще у 2025 році).

За результатами спостереження за виборами в Україні у 2014–2020 роках Бюро демократичних інститутів та прав людини (БДІПЛ) запропонувало Уряду виконати низку рекомендацій щодо забезпечення прав меншин у виборчому процесі: передбачити врахування їхніх інтересів при утворенні одномандатних округів на виборах (за умови проведення виборів у таких округах); дозволити утворення регіональних партій; вжити позитивних заходів згідно з міжнародними зобов'язаннями для усунення мовних та інших перешкод (зокрема неписьменності) для участі у голосуванні та здійснення передвиборної агітації; розглянути можливість внесення змін до мовного законодавства для забезпечення можливості отримання національними меншинами виборчих матеріалів (бюлетенів) та матеріалів у рамках просвітницьких кампаній їхніми національними мовами.

У Звіті за 2025 рік щодо України Європейська комісія наголосила на необхідності імплементації законодавства щодо захисту прав осіб, які належать до національних меншин, урядового Плану дій щодо національних меншин (йдеться про затверджений Кабінетом Міністрів України План заходів щодо захисту прав осіб, які належать до національних меншин (спільнот) України), а також виконання рекомендацій щодо реформування виборчого законодавства, запропонованих місіями ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами.

Громадянська мережа ОПОРА проаналізувала, наскільки виборче законодавство України забезпечує виборчі права національних меншин (спільнот) та корінних народів, узгоджується з міжнародними стандартами та європейськими практиками у відповідній сфері, які проблеми перешкоджають забезпеченню виборчих прав цієї категорії виборців і що має зробити держава для їх ефективного розв’язання з урахуванням українських політичних, безпекових і правових реалій.

2. Міжнародні стандарти та відповідність національного законодавства цим стандартам

На міжнародному рівні першим кроком у напрямку забезпечення виборчих прав національних меншин стало закріплення у зобов’язальних документах принципів загального й рівного виборчого права, заборони дискримінації, зокрема за ознаками раси, кольору шкіри, етнічної належності тощо, а також права представників меншин на використання власної мови (ст. 21 Загальної декларації прав людини, ст. 25 та ст. 27 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст. 5 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, ст. 3 Протоколу № 1 до Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (ЄКПЛ), ст. 14 ЄКПЛ). 

У Декларації ООН 1992 року про права осіб, які належать до національних, етнічних, релігійних та мовних меншин, підкреслено необхідність забезпечення ефективної участі цих людей у публічному житті та в процесі прийняття рішень на національному рівні, а там, де це доцільно, — і на регіональному рівні з питань, які стосуються таких меншин або регіонів, де вони проживають, у спосіб, який не суперечить національному законодавству. Цей самий принцип ефективної участі передбачено і Копенгагенським документом ОБСЄ 1990 року.

Конкретніші інструменти забезпечення участі національних меншин у політичному житті визначено у Лундських рекомендаціях ОБСЄ щодо ефективної участі національних меншин у публічному житті 1999 року та Пояснювальній записці до них, Рамковій конвенції Ради Європи про захист національних меншин 1995 року, Європейській хартії Ради Європи регіональних мов та мов меншин 1992 року, Кодексі належних практик у виборчих справах Венеційської комісії. Згідно з цими документами:

• виборча система має сприяти представництву та впливу національних меншин на загальнодержавному, регіональному й місцевому рівнях. Можливими інструментами забезпечення такого представництва є перехід на пропорційну виборчу систему, проведення виборів в одномандатних округах у місцях компактного проживання національних меншин, застосування преференційного голосування, встановлення нижчих виборчих бар'єрів (п. 9, 11 Лундських рекомендацій, п. І.2.2. Кодексу належних практик у виборчих справах Венеційської комісії);
• межі виборчих округів мають забезпечувати справедливе представництво національних меншин (п. 10 Лундських рекомендацій);
• держава має дозволяти створення партій, які представляють інтереси національних меншин (п. І.2.4.а Кодексу належних практик у виборчих справах Венеційської комісії);
• вжиття позитивних заходів, а також встановлення спеціальних правил для забезпечення представництва меншин у виборних органах (зарезервовані місця у виборних органах, знижені виборчі бар'єри для партій національних меншин) не суперечить принципу рівного виборчого права (п. І.2.4.b Кодексу належних практик у виборчих справах Венеційської комісії);
• держава має вживати позитивних заходів для подолання мовних бар'єрів, а інформація та матеріали щодо виборів мають бути доступними мовами меншин (ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права і Загальний коментар № 25 Комітету ООН з прав людини).

Концепція українського законодавства про національні меншини (спільноти) в Україні базується на принципі добровільної самоідентифікації їхніх представників, а не на законодавчому визнанні певних етнічних чи мовно-лінгвістичних груп. Цей принцип закріплено, зокрема, у статті 3 Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин та Лундських рекомендаціях ОБСЄ щодо ефективної участі національних меншин у публічному житті 1999 року (п. І.3). В деяких державах Європи законодавство виокремлює конкретні меншини, яким гарантуються політичні права, наприклад право на заміщення їхніми представниками певної кількості місць у національних парламентах (Хорватія, Словенія, Румунія, Угорщина, Фінляндія), однак належність до таких меншин також визначається самоідентифікацією в переписах населення чи під час реалізації прав, які гарантовані національним меншинам.

За новим Законом "Про національні меншини (спільноти) України" 2022 року (з урахуванням внесених до нього у 2023 та 2025 роках змін), національною меншиною (спільнотою) є група громадян України, які не є етнічними українцями, проживають на території України в межах її міжнародно визнаних кордонів, об'єднані спільними етнічними, культурними, історичними, мовними та/або релігійними ознаками, усвідомлюють свою належність до відповідної меншини/спільноти, виявляють прагнення зберегти й розвивати свою мовну, культурну, релігійну самобутність. Окрім національних меншин, законодавство України окремо визначає статус корінних народів, принциповою відмінністю яких від національних меншин є те, що вони не мають власних державних утворень за межами України, а їх перелік (кримські татари, караїми, кримчаки) і територія формування (Кримський півострів) чітко визначені Законом "Про корінні народи України" 2021 року.

Законодавство про статус національних меншин (спільнот) і корінних народів лише декларує політичні права меншин та корінних народів (наприклад, ст. 9 Закону "Про національні меншини (спільноти) України" закріплює право осіб, які належать до національних меншин, вільно обирати та бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування, а також обов'язок держави створити для них необхідні умови для участі в управлінні державними справами), не передбачаючи при цьому ефективних механізмів реалізації цих прав. Ці механізми мали б бути визначені у виборчому законодавстві, але у Виборчому кодексі України (далі — ВКУ) про національні меншини та корінні народи взагалі не згадано, хоча до його прийняття Закон "Про вибори народних депутатів України" вимагав враховувати місця компактного проживання національних меншин під час утворення одномандатних виборчих округів на парламентських виборах. 

Порядок використання мов національних меншин і корінних народів під час здійснення агітації визначено Законом України “Про забезпечення функціонування української мови як державної”. Він передбачає можливість поширення матеріалів цими мовами за умови їх дублювання державною мовою, а мовою діяльності виборчих комісій, виборчої документації, виборчих бюлетенів є лише державна мова. Порядок та умови застосування мов національних меншин і корінних народів під час здійснення передвиборної агітації, згідно з цим Законом, мають визначатися законами про порядок реалізації прав національних меншин і корінних народів. Однак Закон “Про корінні народи України” такого порядку та умов не визначає, а Закон України “Про національні меншини (спільноти) України” дозволяє поширення матеріалів передвиборної агітації мовами національних меншин, дубльованих українською мовою, лише в населених пунктах, у яких традиційно проживають особи, які належать до національних меншин, або в яких вони становлять значну частину населення. Хоча перелік таких населених пунктів було затверджено Кабінетом Міністрів України в грудні 2025 року, реалізація положень законодавства про корінні народи й національні меншини (спільноти) потребує визначення відповідних процедур у ВКУ. Натомість ВКУ взагалі не містить положень, які б регулювали використання мов меншин у виборчому процесі, зокрема під час здійснення передвиборної агітації й інформаційного висвітлення перебігу виборчих процесів.

Таким чином, українське виборче законодавство в сфері забезпечення представництва національних меншин і корінних народів, а також використання мов меншин у виборчому процесі після припинення або скасування дії воєнного стану необхідно узгодити з міжнародними стандартами.

3. Забезпечення виборчих прав меншин у державах-членах ЄС

У переважній більшості держав ЄС на конституційному або законодавчому рівні впроваджено позитивні заходи, спрямовані як на забезпечення представництва національних меншин у парламенті й місцевих представницьких органах влади, так і на забезпечення використання мов етнічних (мовних) меншин у виборчому процесі. Ці заходи передбачають:

• офіційне визнання окремих меншин. Наприклад, в Австрії (Бургенланд) національними меншинами визнані хорвати й угорці, в Каринтії та Штирії — словенці. В Болгарії на законодавчому рівні визнані турки, роми та вірмени; в Хорватії — 8 меншин включно з українцями, в Чехії — 12 меншин (включно з українцями), які входять до Ради національних меншин, в Угорщині ­— 13 меншин включно з українцями, в Румунії — 20 етнічних груп включно з українцями;
• закріплення гарантованого представництва у виборних органах (зарезервованих місць) за певними мовними/етнічними групами. У Словенії Конституція прямо відводить по 1 місцю в парламенті представникам італійської й угорської меншин. У Хорватії таке представництво гарантоване 8 меншинам, і для його забезпечення на парламентських виборах утворено окремий виборчий округ, від якого обирають або спільних кандидатів, або визначену кількість представників від певних меншин (серби — 3, угорці й італійці — по 1);
• врахування місць компактного проживання меншин під час утворення виборчих округів. Якщо певні меншини компактно проживають на території держави, для забезпечення їх представництва в парламенті створюють окремий виборчий округ. Наприклад, у Данії Гренландія й Фарерські острови формують окремі округи на виборах до парламенту; 
• можливість реєстрації місцевих/регіональних партій чи партій меншин. У низці держав ЄС законодавство прямо передбачає або допускає можливість реєстрації місцевих або регіональних партій, місцевих виборчих списків або організацій, що представляють інтереси національних меншин. Національні меншини використовують цю можливість для висування кандидатів на виборах і забезпечення власного представництва в парламенті;
• встановлення знижених виборчих бар'єрів для партій меншин. У тих випадках, коли держава офіційно визнає певні меншини, вона може додатково встановлювати знижені виборчі бар'єри для партій меншин. Ця практика, щоправда, не є поширеною. Альтернативою їй можуть бути або зарезервовані місця, або створення окремих округів на виборах з урахуванням місць компактного проживання меншин. Наприклад, у Німеччині партіям окремих визнаних національних меншин (данців, фризів, ромів і сорбів) не потрібно долати 5% бар'єр на виборах до Бундестагу; в Румунії для організацій національних меншин встановлено спеціальний знижений виборчий бар'єр на парламентських виборах. Від необхідності долати виборчий бар'єр на виборах до Сейму звільнені і партії національних меншин у Польщі (основним бенефіціаром цього механізму є німецька меншина);
• забезпечення використання мов меншин у виборчому процесі ­— при виготовленні інформаційних та агітаційних матеріалів, виборчих бюлетенів тощо. Застосування мов меншин у передвиборній агітації й інформуванні у багатьох випадках не регулюється, тому такі мови активно використовуються в місцях компактного проживання відповідних меншин. У деяких державах (Латвія) прямо встановлено заборону на використання відповідних мов (російської), і в інформуванні й агітації використовують тільки державну мову. Виготовлення дво- або багатомовних бюлетенів допускається, як правило, в двомовних регіонах (Іспанія, Італія, Бельгія), або там, де відповідна мова використовується історично або визнана офіційною (Фінляндія, Ірландія, Мальта).

Більш детально ці заходи розглянуто в Таблиці 1.

Таблиця 1. Механізми забезпечення представництва національних (етнічних) меншин у парламентах держав-членів ЄС

4. Забезпечення виборчих прав національних меншин (спільнот) та корінних народів: експертний погляд на основні проблеми та подальші кроки

Результати проведених під час підготовки цього дослідження інтерв'ю свідчать, що поширені в державах ЄС інструменти забезпечення представництва національних меншин (спільнот) у виборних органах нерідко або неможливо використати в Україні, або їх використання супроводжуватиметься низкою проблем. Учасники інтерв'ю загалом не висловлювали суттєвих застережень щодо використання мов меншин у виборчому процесі, однак звернули увагу, що в деяких випадках їх застосування є неможливим через відсутність стандартів самої мови (наприклад, ромської) або потребує створення запобіжників, щоб уникнути використання мов для зовнішнього втручання у вибори або всупереч інтересам національної безпеки.

Нижче наведено аналіз можливостей застосування в українських реаліях найбільш поширених у ЄС інструментів забезпечення представництва меншин у виборних органах, а також оцінено можливість використання мов меншин у виборчих процесах.

4.1. Легалізація регіональних партій/партій національних меншин і встановлення для них знижених виборчих бар'єрів 

Закон "Про політичні партії в Україні" передбачає створення політичних партій лише із всеукраїнським статусом та не передбачає окремого правового статусу регіональних партій або партій національних меншин (утім, на практиці це не перешкоджає існуванню всеукраїнських партій, які у своїй програмній або фактичній діяльності орієнтуються на представництво інтересів певних регіонів чи національних меншин). Не передбачена така можливість і проєктом нової редакції Закону "Про політичні партії в Україні" № 14289 від 10 грудня 2025 року, який перебуває на розгляді Верховної Ради України. Однак порядок реєстрації партій за цим законопроєктом є більш сприятливим для національних меншин, оскільки не передбачає збору підписів на підтримку створення партії та вимагає створення її організацій у 5 регіонах, а не в більшості регіонів України).

Хоча регіональні партії в Україні існують де-факто, ідею легалізації такої практики (тобто внесення змін до Закону України “Про політичні партії в Україні”, які би прямо передбачали можливість реєстрації регіональних партій) експерти оцінюють критично. Основні ризики такої легалізації: 

• загрози сепаратизму та ризики для цілісності держави; 
• використання таких партій  урядами іноземних держав як “агентів впливу” задля просування власних інтересів в Україні; 
• лобіювання інтересів місцевих еліт усупереч загальнодержавним інтересам; 
• подальша дестабілізація партійної системи. 

Подібні аргументи (загроза національній безпеці й сепаратизм, регіоналізація політики й ризики зовнішнього втручання у внутрішні справи України) висловлюють і проти закріплення в законодавстві можливості реєстрації партій національних меншин. З урахуванням поширеності в Україні практики “купівлі” партій для забезпечення участі певних політиків або представників бізнес-еліт у виборах, а також відносної простоти процедури їх реєстрації (перереєстрації), легалізація регіональних партій і партій національних меншин навряд чи суттєво вплине на їх представництво у виборних органах — тобто матиме набагато більше ризиків, аніж переваг. 

Чи не єдиною перевагою закріплення можливості реєстрації партій національних меншин в українських політичних реаліях могла б стати можливість встановлення для них знижених виборчих бар’єрів для підвищення шансів обрання їхніх представників до парламенту й місцевих рад. Однак з урахуванням відсутності об’єктивних критеріїв визначення належності до меншин та/або вираження їхніх інтересів закріплення цієї можливості лише підвищило б ризик масової зміни партіями своїх назв, програмних документів (для їх асоціації з національними меншинами) або реорганізації в “партії національних меншин” для подолання зниженого виборчого бар'єру (бар’єрів) та обрання до виборних органів депутатів, які взагалі не пов’язані з меншинами або їхніми інтересами.

4.2. Урахування місць компактного проживання національних меншин під час утворення виборчих округів

Із прийняттям ВКУ й переходом на пропорційну виборчу систему з відкритими списками (заміною одномандатних округів на систему виборчих регіонів) врахування місць компактного проживання меншин під час формування виборчих регіонів стало фактично неможливим. Ба більше, розмір виборчих регіонів і незначна кількість меншин у кожному з них усе одно не дозволили б забезпечити ефективне представництво меншин у парламенті. На місцевих виборах межі одномандатних, багатомандатних і територіальних виборчих округів могли б визначатися з урахуванням місць компактного проживання меншин, але ВКУ відповідного обов'язку на територіальні виборчі комісії (ТВК) на місцевих виборах не покладає. Однак навіть якби ВКУ передбачав такий обов'язок, його виконання супроводжувалося б з низкою проблем:

1) проведення виборів за пропорційною системою передбачає утворення округів, де кількість виборців буде достатньою для того, щоб в окрузі було обрано принаймні більш ніж одного депутата. Не всі меншини мають місця компактного проживання або їх кількість є достатньою для того, щоб вони могли бути об'єднані в окремий округ. Утворення таких округів на підконтрольній Україні території можливе лише на деяких виборах у Чернівецькій і Закарпатській областях, потенційно ­— також в Одеській області;

2) критерії визначення "компактного проживання" мають бути передбачені ВКУ. Якщо такі критерії будуть відсутні, ТВК матимуть значний ступінь дискреції під час визначення меж округів з урахуванням компактного проживання меншин, що може призвести до зловживань та утворення округів в інтересах певних партій і кандидатів під приводом забезпечення представництва меншин. При цьому рішення про утворення округів з урахуванням місць компактного проживання меншин буде практично неможливо оскаржити через відсутність об'єктивних критеріїв визначення "компактності";

3) оскільки меншини не обов'язково концентруються в межах певної адміністративно-територіальної одиниці (району, громади), принцип урахування "компактності проживання" може суперечити дотриманню інших важливих принципів — неперервності й компактності округів, а також необхідності врахування меж адміністративно-територіального устрою, на якому побудований не лише виборчий процес, а й діяльність органів влади (зокрема виборчих комісій) та політичних партій. У багатьох випадках поєднати ці суперечливі принципи буде технічно неможливо, навіть якщо критерії визначення місць компактного проживання будуть закріплені у ВКУ. Спроби їх поєднання також можуть суттєво підвищити ризики джеррімендерингу;

4) на окремих виборах утворення округів з урахуванням місць компактного проживання є взагалі недоцільним або технічно неможливим. Насамперед це стосується виборів у невеликих громадах, які проводять за мажоритарною системою відносної більшості у багатомандатних округах: в межах території невеликої громади буде неможливо утворити округи, де будуть зареєстровані переважно представники меншин або тільки вони. Якщо ж більшість мешканців громади становлять представники певної меншини, то ймовірність їх належного представництва є суттєво вищою навіть без спеціальних позитивних заходів. При цьому спроби утворити округи з представників меншин створили іншу проблему — визначення меж округів, де таких представників немає або вони становлять меншість.

4.3. Забезпечення самовисування кандидатів на виборах

Можливість самовисування кандидатів на виборах — як і проведення виборів за пропорційною системою з преференційним голосуванням (більш детально див. пункт 2 цього документа) — експерти традиційно розглядають як інструменти, впровадження яких сприяє представництву національних меншин. Обмеження можливості самовисування за пропорційною виборчою системою не повністю узгоджується з п. 7.5 Копенгагенського документа ОБСЄ — така можливість передбачена лише на виборах за мажоритарною системою (вибори голів громад, депутатів місцевих рад у громадах з кількістю виборців до 10 000 осіб та вибори Президента України). Водночас технічна можливість такого самовисування існує і навіть була передбачена в деяких попередніх проєктах Виборчого кодексу. 

Забезпечення самовисування кандидатів за пропорційними системами на парламентських і місцевих виборах (за умови подальшого удосконалення цих систем у напрямі відмови від гарантованих мандатів та зниження бар'єра, який необхідно подолати кандидату для просування у регіональному або територіальному виборчому списку) могло б стати дієвою альтернативою утворенню округів з урахуванням місць компактного проживання меншин та легалізації регіональних партій: для подолання виборчого бар'єра представники різних меншин могли б висуватися єдиним списком, за який голосували би представники не однієї меншини (як у випадку партій меншин), а відразу декількох з них. Це забезпечувало б концентрацію електоральної підтримки та підвищувало б шанси відповідних кандидатів на отримання мандатів у відповідних виборних органах.

4.4. Впровадження концепції резервування місць для представників національних меншин

Хоча компактність проживання і чисельність національних меншин дозволяють запровадити резервування у виборних органах визначеної кількості мандатів для представників меншин, такі передумови не є універсальними для його застосування. В Україні лише деякі меншини (угорці, румуни, молдавани) відповідають цим двом критеріям. Однак їх вирізнення на фоні чисельних, але "розсіяних" на підконтрольній уряду території України меншин (насамперед кримських татар, які є корінним народом) було б несправедливим щодо цих меншин і корінних народів, статус яких особливо підкреслено на законодавчому рівні. 

Також реалізація концепції "зарезервованих місць" потребуватиме створення для таких меншин окремих округів і впровадження (принаймні на парламентських виборах) мажоритарної системи. Останнє практикується у низці держав (Швеція, Фінляндія, Данія тощо) та дозволяється міжнародними стандартами: Кодекс належних практик у виборчих справах не відносить ці заходи до порушення принципу рівного виборчого права. Запровадження такого механізму в Україні потребувало б попередньої ґрунтовної конституційно-правової оцінки, а питання його конституційності за наявності передбачених Конституцією підстав може стати предметом конституційного провадження. 

Крім конституційності, концепція резервування місць у виборних органах стикнеться з тими самими проблемами, що й утворення виборчих округів у місцях компактного проживання меншин: на законодавчому рівні необхідно буде визначити критерії встановлення місць компактного проживання, а також перебудувати виборчу логістику під проведення виборів у відповідних одномандатних округах. В умовах одночасного проведення виборів і потенційно складної конфігурації гіпотетичних одномандатних округів меншин (переривання округами меж адміністративно-територіальних одиниць, наявність анклавів тощо) така перебудова може бути або технічно неможливою, або створить значні проблеми в реалізації виборчих прав виборців у виборчих регіонах, на території яких ці округи будуть створені

4.5. Фінансові стимули для більш активного висування партіями представників національних меншин і корінних народів на виборах

Практика впровадження фінансових стимулів для партій для заохочення їх до висування представників національних меншин на виборах не є поширеною в державах ЄС, оскільки законодавство або передбачає можливість реєстрації партій меншин (у разі отримання представництва в парламенті вони також отримують право на фінансування своєї статутної діяльності на загальних підставах) або інші механізми забезпечення їх представництва у виборних органах (див. Таблицю 1). В Україні Закон "Про політичні партії в Україні" та проєкт його нової редакції, який очікує розгляду парламентом, таких стимулів також не пропонують.

З іншого боку, такі фінансові стимули, як і забезпечення самовисування кандидатів за пропорційною системою, могли б бути дієвим механізмом забезпечення представництва меншин у виборних органах, який не створить додаткових проблем в організації виборчого процесу за рахунок забезпечення прав меншин. Зокрема, Закон "Про політичні партії в Україні" (його нова редакція) міг би передбачати виділення частини щорічного державного фінансування партіям, від яких було обрано визначену кількість представників національних меншин. Однак реалізація цієї ідеї потребуватиме відповіді на низку практичних питань:

1) як ідентифікувати належність обраного депутата до певної меншини? Застосування заявного принципу у цьому випадку створило б умови для потенційних зловживань з боку партій для отримання додаткового державного фінансування. Можливими способами ідентифікації могли б бути рекомендації та/або заяви організацій меншин чи аналогічних органів (наприклад, Меджлісу) для реєстрації відповідного кандидата (їх подання не повинно бути обов'язковим, однак має враховуватися для встановлення наявності у партії права на відповідне фінансування), або підписних листів із визначеною кількістю виборців у місцях компактного проживання меншини. В останньому випадку критерії "компактного проживання" необхідно визначити законодавчо. Врешті, відповідь на це питання потребує подальших дискусій на експертному та політичному рівнях;

2) обрання представників яких саме меншин і в якій кількості має бути підставою для отримання партією державного фінансування? Очевидно, що кількість меншин може бути еквівалентною кількості народностей на планеті, тому їх перелік має бути вичерпно визначений у законодавстві з урахуванням їхньої чисельності. В основу визначення такого переліку можуть бути покладені регіональні й міноритарні мови, які офіційно визнаються Україною та використовуються відповідними меншинами. Невизначеність кількості представників меншин, які мають бути обрані від партій до виборних органів, створить проблему перепредставленості одних меншин і недопредставленості інших. Відповідно, якщо на законодавчому рівні визначатиметься перелік меншин, за забезпечення обрання представників яких партії отримуватимуть частину державного фінансування, закон має визначати цільову ("ідеальну") норму відповідного представництва з урахуванням чисельності меншин. У цьому випадку фінансування мають отримувати партії, від яких обрано кількість представників національних меншин, не нижчу від норми цільового представництва хоча б однієї меншини;

3) яким має бути обсяг відповідного державного фінансування і як воно має розподілятися між партіями, які отримали на нього право? Пошук відповіді на це питання потребує подальших дискусій на експертному й політичному рівнях. Обсяг такого фінансування повинен забезпечувати його стимулюючу роль (тобто партії мають бути зацікавлені в його отриманні), а механізми розподілу — стимулювати партії до висування більшої кількості меншин, тобто базуватися на принципі пропорційності з урахуванням норми цільового представництва.

4.6. Використання мов меншин у передвиборній агітації, інформаційному забезпеченні виборів, виборчих бюлетенях

В одному зі своїх висновків щодо змін до українського виборчого законодавства 2013 року Венеційська комісія рекомендувала забезпечити доступність офіційної виборчої інформації мовами національних меншин у місцевостях, де така мова широко використовується, незалежно від наявності запиту партії чи кандидата на оприлюднення такої інформації відповідними мовами. За результатами спостереження за загальнодержавними та місцевими виборами у 2015 та 2020 роках ОБСЄ/БДІПЛ рекомендувало дозволити національним меншинам отримувати офіційну інформацію про вибори та виборчі матеріали їхніми національними мовами і передбачити друкування виборчих бюлетенів мовами національних меншин.

Можливість виготовлення агітаційних матеріалів мовами національних меншин не передбачена ВКУ, однак забезпечена Законом "Про забезпечення функціонування української мови як державної", який дозволяє поширювати агітаційні матеріали мовами меншин за умови їх дублювання державною мовою. Натомість виготовлення виборчої документації та виборчих бюлетенів мовами національних меншин та корінних народів прямо заборонено Законом ­— вони виготовляються тільки державною мовою. Закон України “Про національні меншини (спільноти) України” дозволяє поширення матеріалів передвиборної агітації мовами національних меншин, дубльованих українською мовою, лише в населених пунктах, у яких традиційно проживають особи, які належать до національних меншин, або в яких вони становлять більшість. Перелік таких населених пунктів затверджено Кабінетом Міністрів України в грудні 2025 року.

Відповідно до Закону № 4699-IXЮ, Україна застосовує положення Європейської хартії регіональних або міноритарних мов до білоруської, болгарської, гагаузької, івриту, їдишу, караїмської, кримськотатарської, кримчацької, німецької, новогрецької, польської, ромської, румейської, румунської, словацької, угорської, урумської та чеської мов. 

Виконання рекомендацій Венеційської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ щодо перекладів агітаційних матеріалів, виборчих документів (зокрема виборчих бюлетенів, протоколів про підрахунок голосів тощо) й офіційних матеріалів, пов’язаних із виборами (інформаційних плакатів, буклетів, роз’яснень щодо відповідальності за порушення виборчого законодавства тощо) цілком можливе за наявності декількох передумов:

• виділення для ЦВК з Держбюджету коштів на офіційний переклад інформаційних документів щодо виборів (інформаційних плакатів, буклетів, роз’яснень виборчих процедур), виборчих бюлетенів та іншої документації офіційно визнаними мовами; покладення на ЦВК обов’язку забезпечити виконання таких офіційних перекладів у встановлений ВКУ термін та їх розміщення на вебсайті ЦВК з включенням QR-кодів (саме такий підхід ЦВК запропонувала для забезпечення виборчих прав осіб з інвалідністю), які відсилатимуть до відповідних перекладів, та для перекладу інформаційних плакатів, які виготовлятимуться українською мовою для виборчих дільниць у межах населених пунктів, у яких традиційно проживають особи, що належать до національних меншин, або в яких вони становлять більшість ­— якщо такі меншини використовують офіційно визнані Україною мови. Водночас виготовлення плакатів і буклетів двома мовами (державною та мовою національних меншин) буде проблемним з огляду на потенційну обмеженість площі приміщень для голосування (яка виключатиме можливість розміщення інформаційних плакатів у приміщенні у спосіб, який би забезпечував можливість належного ознайомлення з ними виборців — шрифт, відстань до виборця тощо);
• збереження дублювання всіх агітаційних матеріалів, виготовлених із використанням мов національних меншин і корінних народів (зокрема й не визнаних офіційно), українською мовою. Втім, якщо такі матеріали виготовлятимуть лише мовами національних меншин, то перевірити зміст включеної до них інформації на предмет відповідності вимогам ВКУ та інших законів буде фактично неможливо: ні судді, ні члени виборчих комісій, які контролюють дотримання виборчого законодавства, об’єктивно не можуть володіти всіма мовами національних меншин, які застосовуються в Україні;
• виготовлення виборчих бюлетенів і протоколів про підрахунок голосів офіційно визнаними Україною мовами меншин (з одночасним дублюванням інформації державною мовою) для дільниць у населених пунктах, де такі мови використовуються меншинами, що традиційно проживають/становлять більшість, з одночасним дублюванням їх тексту державною мовою (а не використанням двох одномовних бюлетенів і протоколів про підрахунок голосів на дільниці одночасно). Зауважимо, що виготовлення для однієї дільниці кількох типів виборчих бюлетенів створюватиме низку проблем: (1) необхідність обліку кожного типу в актах, протоколах та іншій документації, (2) проведення окремого підрахунку голосів щодо кожного типу бюлетенів та (3) окремої фіксації їх кількості в протоколах про підрахунок голосів. Використання різних бюлетенів, виконаних різними мовами, також підвищує обсяг видатків на їх виготовлення та ризик порушення таємниці голосування, наприклад на малих дільницях, де виборчі бюлетені мовами національних меншин може використати лише невелика частка виборців.

Станом на вересень 2026 року питання забезпечення виборчих прав національних меншин (спільнот) та корінних народів перебуває переважно на етапі експертного й інституційного опрацювання. У межах парламентської Робочої групи з підготовки законодавчих пропозицій щодо перших повоєнних виборів було створено 7 тематичних підгруп для обговорення напрямків удосконалення виборчого законодавства та напрацювання законопроєкту про перші повоєнні вибори. Однак проблеми забезпечення прав національних меншин у межах роботи цієї Групи не обговорювали, а з 5 травня 2026 року її засідань не проводили взагалі.

Водночас на центральному рівні вже функціонують окремі консультативні механізми участі національних меншин, зокрема Рада громадських об’єднань національних меншин (спільнот) України при Державній службі з етнополітики та свободи совісті; відбуваються ширші консультаційні заходи за участю представників національних меншин і корінних народів; у 2022 році було прийнято новий Закон “Про національні меншини (спільноти) України” (до якого протягом наступних років було внесено низку змін для приведення його положень у відповідність до європейських стандартів), а у 2025 році — визначено новий перелік регіональних та міноритарних мов, до яких застосовується Європейська хартія регіональних або міноритарних мов.

5. Висновки

Українське виборче законодавство наразі не повною мірою забезпечує ефективну реалізацію виборчих прав національних меншин (спільнот) та корінних народів і потребує подальшого узгодження з міжнародними стандартами та зобов’язаннями України перед ЄС у відповідній сфері. У ВКУ не згадано про ці категорії виборців, тож він не передбачає позитивних заходів для їх представництва чи використання їхніх мов у виборчому процесі. Водночас постійне удосконалення нового Закону “Про національні меншини (спільноти) України” 2022 року, запровадження консультаційних механізмів за участі представників національних меншин, визначення нового переліку регіональних та міноритарних мов, до яких застосовується Європейська хартія регіональних або міноритарних мов та створення у 2025 році парламентської Робочої групи для напрацювання змін до виборчого законодавства створюють передумови для виваженого та ефективного розв'язання цих проблем у повоєнний період.

Традиційні європейські інструменти (легалізація регіональних партій/партій меншин, знижені виборчі бар’єри, врахування компактного проживання меншин під час утворення округів, зарезервовані місця) у сучасних українських реаліях є або конституційно сумнівними, або технічно складними, або несуть ризики сепаратизму, зовнішнього впливу та зловживань через відсутність чітких критеріїв самоідентифікації та компактності проживання.

В українських безпекових і політичних реаліях найбільш реалістичними кроками є:

• запровадження можливості самовисування кандидатів за пропорційною системою;
• створення фінансових стимулів для партій, які забезпечують обрання представників меншин;
• визначення механізмів використання мов меншин у виборчих процесах на загальнодержавному й місцевому рівнях.

Однак реалізації навіть цих обмежених заходів має передувати прозора й інклюзивна дискусія щодо потенційних політичних наслідків їх застосування та конкретних механізмів, які мають бути впроваджені для мінімізації/усунення викликів, пов'язаних із їх потенційним застосуванням.

6. Рекомендації

1. Після припинення або скасування воєнного стану забезпечити проведення всеукраїнського перепису населення або іншого комплексного демографічного дослідження, яке дозволить актуалізувати дані про чисельність і територіальне розміщення національних меншин та корінних народів. Однак непроведення такого перепису не має блокувати процесу впровадження позитивних заходів, які не потребують точного визначення чисельності відповідних груп.
2. Включити питання забезпечення виборчих прав меншин (зокрема механізму забезпечення їх представництва у Верховній Раді України і представницьких органах місцевого самоврядування) до мандату Робочої групи з підготовки комплексних законодавчих пропозицій щодо особливостей порядку організації та проведення виборів в умовах особливого періоду та/або повоєнних виборів в Україні й розглянути можливість утворення окремої тематичної підгрупи в рамках Робочої групи для його опрацювання; розпочати інклюзивний діалог із залученням політиків, експертів, громадських організацій та представників національних меншин (спільнот) і корінних народів щодо можливих позитивних заходів, які можуть бути вжиті для забезпечення представництва національних меншин і корінних народів у Верховній Раді України та органах місцевого самоврядування.
3. У випадку закріплення у ВКУ обов'язковості врахування місць компактного проживання меншин при утворенні виборчих округів на місцевих виборах — визначити критерії встановлення таких місць і передбачити врегулювання логістичних проблем, які можуть виникнути у зв'язку з утворенням таких округів.
4. Розглянути можливість внесення до ВКУ змін, які передбачатимуть можливість самовисування кандидатів за пропорційною виборчою системою, принаймні на виборах депутатів місцевих рад, які проводяться за цією системою.
5. Визначити у ВКУ перелік матеріалів, пов’язаних із виборами (до якого мають увійти інформаційні плакати і буклети, які передають дільничним виборчим комісіям, інші визначені ЦВК матеріали), переклад яких офіційно визнаними Україною мовами меншин забезпечує ЦВК; забезпечити належне і своєчасне фінансування таких перекладів коштом державного бюджету; передбачити їх розміщення на вебсайті ЦВК та включення QR-кодів із посиланнями на такі переклади до українських версій таких матеріалів, які передаватимуть дільничним виборчим комісіям у населених пунктах, де традиційно проживають або становлять більшість меншини, які використовують відповідну мову перекладу.
6. Розглянути можливість внесення до ВКУ та Закону "Про забезпечення функціонування української мови як державної" змін, які передбачатимуть виготовлення двомовних виборчих бюлетенів, бланків протоколів про підрахунок голосів (державною мовою та з дублюванням однією з офіційно визнаних мов національних меншин) для дільничних виборчих комісій населених пунктів, де традиційно проживають або становлять більшість меншини, які використовують відповідну мову виборчого бюлетеня.