Формування складу комісій
Центральна виборча комісія та місцеві організації політичних партій належно реалізували свої функції в частині формування та кадрового наповнення ключових колегіальних органів, відповідальних за підготовку проведення місцевих виборів 25 жовтня 2020 року та загальне адміністрування виборчого процесу в межах областей, районів і міст.
В останній відведений законодавством день (10 серпня) Центральна виборча комісія сформувала склад усіх 22 обласних (крім Донецької та Луганської), 119 районних (крім окремих районів у Донецькій і Луганській областях, АР Крим) і 381 міської виборчої комісії. Також було сформовано склад 10 районних виборчих комісій у місті Києві. До кінця серпня новосформовані районні виборчі комісії утворять сільські й селищні виборчі комісії, а завершальним етапом розгортання всієї системи органів адміністрування виборів стане створення дільничних виборчих комісій.
Територіальні виборчі комісії є постійно діючими колегіальними органами, на які покладено обов’язки щодо утворення виборчих округів, реєстрації кандидатів, виготовлення виборчих бюлетенів і встановлення результатів виборів депутатів у відповідну раду (обласну, районну, міську, районну в місті, селищну чи сільську) і результатів виборів місцевого голови (міського, селищного чи сільського). Члени ТВК здійснюватимуть свої повноваження до наступних чергових виборів і формування нового складу виборчих комісій, тобто фактично протягом усього терміну повноважень місцевих рад, обраних у жовтні 2020 року.
З огляду на безпрецедентно велику кількість подань кандидатур до складу ТВК (понад 28 тисяч), яка більш ніж в два з половиною рази перевищила допустиму кількість місць (9576), майже всі комісії було сформовано в максимально можливому складі (18 осіб). Лише Перечинська міська ТВК (Закарпатська область) налічувала 16 осіб, а Кіцманську і Сторожинецьку міські ТВК (Чернівецька область) утворено в складі 17 осіб. Максимальний рівень комплектації комісій дозволяє забезпечити збалансоване партійне представництво та ефективний розподіл функціональних обов’язків між членами комісій. З іншого боку, це може ускладнювати процес обговорень і прийняття рішень, а в поєднанні з масовими замінами членів комісій дестабілізувати їх поточну роботу.
Виборчим кодексом визначено три суб’єкти подання кандидатур до складу територіальних виборчих комісій: 1) місцеві організації партій, які утворили свої фракції у Верховній Раді поточного скликання – мали право делегувати по дві кандидатури до кожної комісії; 2) місцеві організації партій, які уклали угоду про політичну співпрацю з парламентською депутатською групою – по одній кандидатурі; 3) місцеві організації партій, зареєстровані у відповідній адміністративно-територіальній одиниці – по одній кандидатурі. Кандидатури від перших двох суб’єктів (парламентських політичних сил) включалися до складу комісій в обов’язковому порядку, від решти суб’єктів (позапарламентських політичних сил) – в порядку жеребкування, врегульованому окремою постановою ЦВК. Таким чином в кожній територіальній виборчій комісії фактично 12 з 18 місць (67%) було зарезервовано для п’яти фракцій і двох депутатських груп Верховної Ради, а на решту 6 місць претендували усі зацікавлені партії, в тому числі ті, що представлені в парламенті.
Законодавець не вперше закріпив за парламентськими політичними силами (фракціями і групами) пріоритетне право у формуванні територіальних виборчих комісій. Аналогічний підхід до формування комісій вже застосовувався в ході попередніх виборчих кампаній в Україні. Зокрема на чергових місцевих виборах 2015 року партії, які мали парламентські фракції, вносили по дві кандидатури до складу ТВК, а на місцевих виборах 2010 року аж по три кандидатури. Однак абсолютно новим стало наділення депутатських груп у парламенті таким же імперативним правом щодо формування комісій, як і парламентські фракції. З огляду на юридично невизначену роль депутатських груп в партійній системі й виборчому процесі в цілому, наслідком такого законодавчого рішення може стати послаблення взаємного партійного контролю та додаткова політизація органів адміністрування виборів.
На практиці депутатські групи могли подати кандидатури до складу ТВК не безпосередньо, а шляхом укладання угоди про політичну співпрацю з однією з політичних партій. Так, депутатська група “Довіра” підписала таку угоду з партією “Солідарність жінок України”, а депутатська група “Партія “За майбутнє” уклала угоду з однойменною політичною партією “За майбутнє”.
За результатами розподілу зарезервованих для парламентських політичних сил місць виявилося, що три парламентські фракції (їхні місцеві партійні організації), а саме “Європейська Солідарність”, “Слуга народу” і “Батьківщина”, подали по дві кандидатури до всіх без виключення 532 територіальних виборчих комісій, сформованих ЦВК. Фракція ОПЗЖ також майже повністю (на 96%) використала свою квоту на включення кандидатур до складу комісій. Натомість місцеві організації партії “Голос” із загальної кількості кандидатур, яких вони могли внести до складу ТВК без жеребкування (по 2 в кожну з 532 комісій = 1064) подали 716, а отже формально використали свою квоту на 67%. Партії, які уклали угоди з депутатськими групами, теж по-різному скористалися своїм правом щодо делегування кандидатур до складу ТВК: партія “За майбутнє” подала по одній кандидатурі до усіх 532 ТВК (використавши 100% квоти), тоді як “Солідарність жінок України” – до більш ніж половини комісій (309 або 58%).
| Місцеві організації партій | Кількість членів ТВК | Увійшли в обов'язковому порядку | Включено шляхом жеребкування | Відсоток членів в ТВК |
Відсоток обласних, районних і міських ТВК, де представлена партія |
| Слуга народу | 1211 | 1065 | 146 | 12,70% | 100% |
| Батьківщина | 1197 | 1060 | 137 | 12,50% | 100% |
| Європейська солідарність | 1195 | 1065 | 130 | 12,50% | 100% |
| Опозиційна платформа – За життя | 1136 | 1026 | 110 | 11,90% | 97% |
| Голос | 757 | 716 | 41 | 7,90% | 68% |
| За майбутнє | 644 | 533 | 111 | 6,70% | 99% |
| Солідарність жінок України | 356 | 309 | 47 | 3,70% | 60% |
| Нова політика | 139 | 0 | 139 | 1,50% | 26% |
| Селянська партія України | 113 | 0 | 113 | 1,20% | 22% |
| Радикальна партія Олега Ляшка | 103 | 0 | 103 | 1,10% | 20% |
| Перемога Пальчевського | 99 | 0 | 99 | 1,00% | 19% |
| Свобода | 87 | 0 | 87 | 0,90% | 16% |
| Сила і честь | 83 | 0 | 83 | 0,90% | 16% |
| Партія Шарія | 73 | 0 | 73 | 0,80% | 14% |
| За Одещину | 65 | 0 | 65 | 0,70% | 12% |
| Українська стратегія Гройсмана | 60 | 0 | 60 | 0,60% | 11% |
| Соціалісти | 53 | 0 | 53 | 0,60% | 10% |
| Всі решта партій | 2201 | 0 | 2201 | 23% | --- |
Відтак місцеві організації політичних партій, які представлені фракціями у парламенті (“Слуга народу”, “Опозиційна платформа – За життя”, “Батьківщина”, “Європейська Солідарність”, “Голос”), а також партій “Солідарність жінок України” та “За майбутнє”, повною мірою скористалися своїм пріоритетним правом щодо формування складу виборчих комісій – разом подавши 5774 (або 90%) з можливих 6384 осіб, які підлягали обов’язковому включенню. Таким чином парламентські політичні сили, за рахунок свого домінуючого впливу на формування комісій, здатні організувати роботу всіх комісій в повноважному складі навіть за відсутності кандидатур до їх складу від інших політичних суб’єктів.
Всього 256 місцевих організацій політичних партій скористалися своїм правом подати кандидатури до складу ТВК, а їх загальна кількість перевищила 28 тисяч. З них Центральною виборчою комісією 1092 особи було відхилено через невідповідність поданих документів вимогам законодавства, а 842 особи відкликано самими суб’єктами подання. Оскільки 5774 вже було включено до складу ТВК в обов’язковому порядку, то залишилося понад 20 тисяч осіб (20571), які претендували на 3798 вакантних місць у складі комісій. Для розподілу цих місць Центральна виборча комісія провела процедуру жеребкування, за результатами якого визначила черговість, за якою кандидатури, подані від відповідних місцевих організацій політичних партій, включалися до складу відповідних ТВК. Жеребкування проводилося одночасно щодо всіх територіальних виборчих комісій: таких було 527 з 532, бо до п’яти комісій кількість поданих кандидатур дорівнювала або була меншою максимального складу. ЦВК провела жеребкування в публічний та прозорий спосіб (в режимі онлайн трансляції) з дотриманням порядку, визначеного постановою №113 від 25.06.2020.
За результатами жеребкування 205 місцевих організацій політичних партій делегували до складу ТВК своїх представників. Найбільшу кількість кандидатур в складі комісій (по одній в кожній комісії) в ході жеребкування отримали партії “Слуга народу” (146 комісій), “Нова політика” (139), “Батьківщина” (137) і “Європейська Солідарність” (130).
Беручи до уваги сукупні результати як жеребкування, так і обов’язкового розподілу кандидатур до складу територіальних виборчих комісій, найбільше представництво очікувано отримали місцеві організації парламентських партій (фракцій і груп). Усі разом ці політичні сили делегували до складу ТВК 68% (або 6496) своїх кандидатур, а саме: “Слуга народу”, “Батьківщина” і “Європейська Солідарність” – близько 13%, “Опозиційна платформа – За життя” – 12%, “Голос” – 8%, “За майбутнє” – майже 7%, “Солідарність жінок України” – близько 4%. При цьому в багатьох комісіях парламентські партії (фракції) мають по трьох представників. Так, партія “Слуга народу” отримала по три члени в складі 151 (або в 28%) територіальних виборчих комісій. Схожий показник у решти парламентських фракцій (за винятком “Голосу”) – вони представлені трьома членами приблизно в чверті ТВК. Тоді як партія “Голос” має по три члени лише в 29 ТВК, утворених Центральною виборчою комісією (або 5% від загальної кількості). Решту від загальної кількості членів виборчих комісій, а саме 32% (або 3076 осіб) було включено до складу ТВК за поданням місцевих організацій 198 політичних партій.
При формуванні керівного складу обласних, районних і міських виборчих комісій ЦВК була зобов’язана призначати на посади голови, заступника голови, секретаря кожної комісії осіб, поданих від різних суб’єктів. При цьому у Виборчому кодексі відсутня вимога щодо пропорційного розподілу кожної категорії керівних посад у виборчих комісіях, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів (хоча така вимога застосовується при формуванні комісій на президентських та парламентських виборах). Таким чином на практиці ЦВК мала широкі можливості для забезпечення більш або менш збалансованого розподілу керівних посад серед суб’єктів подання.
| Місцеві організації партій | Кількість членів ТВК | Кількість голів | Відсоток голів (від загальної кількості) | Кількість заступників голів | Кількість секретарів | Загальна кількість керівних посад | Відсоток керівних посад у співвідношені до кількості включених партією кандидатур |
Відсоток керівних посад (від загальної кількості посад) |
| Слуга народу | 1211 | 139 | 26,1% | 85 | 99 | 323 | 26,7% | 20,2% |
| Батьківщина | 1197 | 86 | 16,2% | 64 | 79 | 229 | 19,1% | 14,3% |
| Європейська солідарність | 1195 | 76 | 14,3% | 76 | 70 | 222 | 18,6% | 13,9% |
| Опозиційна платформа – За життя | 1136 | 66 | 12,4% | 76 | 83 | 225 | 19,8% | 14,1% |
| Голос | 757 | 52 | 9,8% | 59 | 51 | 162 | 21,4% | 10,2% |
| За майбутнє | 644 | 49 | 9,2% | 44 | 58 | 151 | 23,4% | 9,5% |
| Солідарність жінок України | 356 | 24 | 4,5% | 26 | 31 | 81 | 22,8% | 5,1% |
| Нова політика | 139 | 0 | 0,0% | 0 | 2 | 2 | 1,4% | 0,1% |
| Селянська партія України | 113 | 2 | 0,4% | 0 | 0 | 2 | 1,8% | 0,1% |
| Радикальна партія Олега Ляшка | 103 | 4 | 0,8% | 8 | 6 | 18 | 17,5% | 1,1% |
| Перемога Пальчевського | 99 | 0 | 0,0% | 1 | 2 | 3 | 3,0% | 0,2% |
| Свобода | 87 | 1 | 0,2% | 12 | 6 | 19 | 21,8% | 1,2% |
| Сила і честь | 83 | 4 | 0,8% | 3 | 0 | 7 | 8,4% | 0,4% |
| За Одещину | 65 | 0 | 0,0% | 3 | 2 | 5 | 7,7% | 0,3% |
| Українська стратегія Гройсмана | 60 | 1 | 0,2% | 3 | 1 | 5 | 8,3% | 0,3% |
| Інші партії | 2201 | 28 | 5,3% | 72 | 42 | 142 | ---- | 8,9% |
| Всього | 9572 | 532 | 100% | 532 | 532 | 1596 | ---- | 100% |
Центральна виборча комісія доклала значних зусиль для забезпечення пропорційного представництва місцевих організацій політичних партій у керівному складі комісій, однак результат такого розподілу не є цілком збалансованим. Всього в керівному складі ТВК представлено кандидатури, подані 94 організаціями політичних партій. Найбільшу кількість посад голів, заступників і секретарів отримали кандидатури, подані місцевими організаціями партії “Слуга народу” – із загальної кількості кандидатур, внесених партією (1211 осіб), керівні посади займають 323 особи, що складає майже 27%. При цьому партії “Європейська Солідарність” і “Батьківщина”, які мають приблизно таку ж кількість членів в складі ТВК (1195 і 1197 осіб відповідно), як і “Слуга народу”, отримали в керівному складі представництво на рівні 19% (222 осіб у “ЄС” і 229 осіб у “Батьківщини”). Представники “Слуги народу” не лише переважають серед усіх категорій керівних посад, але й виразно домінують серед голів ТВК. Всього 139 осіб призначено головами комісій за поданням “Слуги народу”, що значно перевищує кількість (і відсоток) аналогічних посад, які отримали інші суб’єкти з подібним загальним представництвом. Зокрема “Батьківщина” отримала 86 голів комісій, “Європейська Солідарність” – 76, “Опозиційна платформа – За життя” – 66. Задекларований ЦВК додатковий критерій відбору керівного складу на основі професійної кваліфікації запропонованих кандидатур та їх організаційного досвіду у сфері виборів є слушним, але не достатньо обґрунтованим аргументом на користь такого розходження у рівні представництва.
У гендерному розрізі в складі територіальних виборчих комісій, утворених ЦВК, переважають жінки. Загальне співвідношення чоловіків і жінок в ТВК складає 29% і 71%. На попередніх чергових місцевих виборах в Україні цей показник був подібний: у 2010 роках в територіальних виборчих комісіях, утворених ЦВК, частка жінок складала 68%, у 2015 році – 74,5%. У керівному складі комісій так само домінують жінки (75% жінок і 25% чоловіків), особливо виразною є їх частка серед секретарів комісій (80%). Однак цілком відмінною є ситуація на рівні голів обласних виборчих комісій, де частка жінок складає лише 32%. Якщо порівнювати місцеві організації політичних партій, які делегували найбільшу кількість членів до складу ТВК, то співвідношення осіб різної статі серед їхніх кандидатур приблизно на однаковому рівні – найменше у партії “Голос” (68% жінок в ТВК), найбільше у партії “Слуга народу” (77% жінок в ТВК).
Гендерний склад комісій
| Кількість осіб | Чоловіки | Жінки | Відсоток жінок | |
| Всього | 9572 | 2781 | 6791 | 70,9% |
| Голова комісії | 532 | 142 | 390 | 73,3% |
| Заступник голови комісії | 532 | 153 | 379 | 71,2% |
| Секретар комісії | 532 | 108 | 424 | 79,7% |
| Член комісії | 7976 | 2378 | 5598 | 70,2% |
Гендерний розподіл голів ТВК
| Кількість осіб | Чоловіки | Жінки | Відсоток жінок | |
| Голови обласних комісій | 22 | 15 | 7 | 31,8% |
| Голови районних комісій | 119 | 43 | 76 | 63,9% |
| Голови міських комісій | 381 | 82 | 299 | 78,5% |
Початок роботи ТВК
(за результатами спостереження ОПОРИ за засіданнями 115 з 552 виборчих комісій)
ТВК, які утворені ЦВК, були зобов'язані провести свої перші засідання не пізніше, ніж на другий день після дня їх утворення. Враховуючи утворення виборчих комісій 10 серпня, ТВК мали зібратися на свої перші засідання на пізніше 12 серпня.
Представники ОПОРИ забезпечили спостереження за проведенням перших засідань 115 ТВК, до складу яких входили 22 обласні ТВК, 31 районна і 60 міських виборчих комісій. Публічність перших засідань ТВК також забезпечували журналісти, які були присутні на засіданнях 35 з 115 комісій, охоплених спостереженням ОПОРИ. Усього ЦВК утворила 532 виборчих комісій.
Як передбачає Виборчий кодекс, члени ТВК на першому засіданні складають присягу, відмова від якої означає відмову бути членом виборчої комісії. Засідання ТВК є повноважним за умови присутності на ньому більше половини її складу. Усі ТВК, за якими спостерігала ОПОРА, були утворені у складі 18 осіб. Це вимагає присутності 10 осіб для забезпечення повноважності їхніх засідань.
За результатами спостереження за першими засіданнями 115 ТВК, ОПОРА констатує:
- 113 з 115 ТВК, охоплених моніторингом ОПОРИ, вчасно зібралися на перші засідання, основним питанням яких було складання присяги членами виборчих комісій;
- на першому засіданні 10 з 115 ТВК, охоплених спостереженням ОПОРИ, були присутні менше половини членів новоутворених ТВК (менше 10), в інших комісіях засідання було повноважним.
- у 12 з 115 ТВК кількість членів комісій, які склали присягу на першому засіданні, була меншою, ніж необхідно для проведення їхніх повноважних засідань. Це було пов’язано із відмовою частини новопризначених членів ТВК скласти присягу і приступити до виконання подальшої роботи.
За орієнтованими підрахунками спостерігачів, на першому засіданні ТВК зафіксовано відмову від повноважень 61 особи або майже 3% від членів ТВК, за якими спостерігала ОПОРА. Таким чином, 12 ТВК не набули повноважності під час перших засідань і були змушені повертатися до складання присяги її членами вже на наступних засіданнях. У загальній кількості таких ТВК може бути більше, оскільки спостерігачі ОПОРИ не спостерігали за початком роботи всіх утворених ЦВК комісіями. Із детальним описом перебігу перших засідань ТВК у розрізі територіальних громад і регіонів можна ознайомитися на сайті ОПОРИ у розділі “Регіональні новини” https://www.oporaua.org/region-news
Основні виклики початкового етапу діяльності ТВК
- Ключовим викликом початкового етапу діяльності ТВК стала відсутність оплати за постійну роботу членів комісій та залучених працівників. Відповідно до чинного законодавства, оплата постійної праці членів ТВК та залучених працівників можлива лише після офіційного початку виборчого процесу. При цьому виборчі комісії функціонують до старту виборчого процесу і зобов’язані виконати низку важливих повноважень. Зокрема, дані комісії повинні утворити сільські, селищні, районні у містах ТВК, підготувати проєкти рішень про утворення виборчих округів тощо. Комплекс повноважень ТВК вимагає залучення членів виборчих комісій на постійній основі, а також допоміжного персоналу: системних адміністраторів, юристів, діловода та інших працівників.
Неврегульованість питання оплати праці членів ТВК до офіційного початку виборчого процесу негативно вплинула на їхню мотивацію працювати у таких умовах. ОПОРА закликає державні органи врегулювати питання оплати праці членів та залучених працівників у серпні 2020 року.
- Обмеження доступу до адміністративних приміщень органів влади в умовах протидії COVID-19 у окремих випадках призвели до проблем із участю журналістів та представників громадськості на перших засіданнях ТВК. Зокрема, складнощі з доступом спостерігачів були зафіксовані під час проведення перших або інших засідань Київської та Криворізької, Львівської міської ТВК, Львівської обласної ТВК, Золочівської та Яворівської районної територіальних виборчих комісій тощо.
Невизначений формат діяльності виборчих комісій в умовах COVID-19 залишається актуальним викликом і потребує конкретних та узгоджених рішень з боку держави. Зокрема, представники ОПОРИ під час перших засідань ТВК фіксували відсутність у новопризначених членів комісій захисних масок та дезінфікуючих засобів. Окремі виборчі комісії вже офіційно звернулися до органів влади із пропозицією забезпечити необхідними засобами членів виборчих комісій (зокрема, Житомирська обласна територіальна виборча комісія).
ОПОРА вітає зусилля ЦВК щодо напрацювання комплексу заходів із забезпечення безпечних умов роботи виборчих комісій в умовах пандемії і закликає органи державної влади вчасно їх забезпечити усім необхідним. При цьому звертаємо увагу держави на неприпустимість де-факто обмеження прав суб’єктів виборчого процесу під час реалізації заходів протидії COVID-19, які не повинні підмінювати собою вимоги виборчого законодавства. Досвід проведення виборів в іноземних країнах засвідчує можливість дотримання повноти виборчих процедур із одночасним впровадженням заходів із протидії пандемії.
- Спостерігачі ОПОРИ зафіксували низку проблем у належному забезпеченні ТВК приміщеннями, комп’ютерною технікою, інтернет-зв’язком тощо. За спостереженнями ОПОРИ, під час моніторингу перших засідань ТВК, лише 19% ТВК були забезпечені інформаційними табличками на будівлях їхнього розміщення, 42% ТВК мали доступ до інтернету, 21% ТВК мали обладнаний стенд для офіційних матеріалів комісій.
Ці проблеми є традиційними для виборів в Україні і вони, як правило, вирішуються вже у процесі роботи виборчих комісій. Але, на жаль, члени низки ТВК були змушені ініціювати перед органами влади питання їхнього забезпечення приміщеннями та іншими умовами праці або самостійно вирішувати відповідні проблеми. До прикладу, члени Калуської міської ТВК (Івано-Франківської обл.) інформували спостерігачів ОПОРИ про закупівлю ними за власні кошти необхідних для роботи канцелярських товарів, печатки та вивіски ТВК. Про необхідність тимчасово витрачати особисті кошти на організацію роботи ТВК інформували і члени Івано-Франківської комісії. Чернігівська міська ТВК, у свою чергу звернулася до обласної ради та облдержадміністрації із запитом щодо вирішення проблем у сфері матеріально-технічного забезпечення. Представники ОПОРИ закликають органи влади оперативно забезпечити належні умови для стабільного функціонування ТВК на місцевих виборах.
- Приміщення значної частини ТВК були непристосовані для безперешкодного доступу людей з інвалідністю. Це пов’язано із розміщенням ТВК на верхніх поверхах будівель органів влади без ліфтів, відсутністю пандусів або іншими фактами невідповідності приміщень стандартам доступності. Ці обставини прямо унеможливлюють участь громадян з інвалідністю у роботі виборчих комісій чи безпосередній комунікації з ними.
ОПОРА закликає органи влади оперативно проаналізувати поточний стан справ і привести приміщення ТВК у відповідність до стандартів доступності й забезпечити реальну інклюзивність виборчого процесу.
РЕКОМЕНДАЦІЇ
Верховній Раді України:
- У процесі вдосконалення Виборчого кодексу законодавчо закріпити принцип пропорційного розподілу керівних посад при формуванні складу територіальних виборчих комісій на місцевих виборах.
Органам державної виконавчої влади та місцевого самоврядування:
- Провести оцінку поточного стану приміщень та вжити заходів із забезпечення належних матеріально-технічних умов діяльності територіальних виборчих комісій, у тому числі з врахуванням потреб щодо безперешкодного доступу до приміщень комісій людей з інвалідністю.
- Завчасно та в публічний спосіб напрацювати комплекс безпекових заходів та карантинних обмежень в умовах виборчої кампанії з метою мінімізації ризиків дестабілізації процесу адміністрування виборів чи самовільного обмеження виборчих прав громадян.
- Врегулювати питання оплати праці членів виборчих комісій за період, що передує офіційному початку виборчого процесу.
Політичним партіям:
- Утриматися від необґрунтованих та надмірних замін членів територіальних виборчих комісій, які негативно впливають на поточну організацію роботи комісій та в цілому ставлять під сумнів незалежність їх членів.