Застосування нового виборчого законодавства викликає широкі дискусії на рівні органів адміністрування виборів та експертного середовища. У зв’язку з правовою двозначністю проблематичними виявились питання призначення перших виборів депутатів районних рад та перших місцевих виборів у об’єднаних територіальних громадах. ОПОРА підготувала коротке роз’яснення резонансних аспектів призначення перших місцевих виборів у 2020 році.

  • Призначення перших місцевих виборів депутатів районних рад 

08 серпня 2020 року ЦВК звернулась до Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку та місцевого самоврядування за роз’ясненнями щодо призначення перших виборів районних рад. Комісія пропонує комітету роз’яснити два питання:

  • який орган уповноважений звернутися до ЦВК щодо призначення перших місцевих виборів районних рад;
  • чи прийнято вже рішення про утворення таких рад у зв’язку із ухваленням Верховною Радою України Постанови “Про утворення та ліквідацію районів”. 

Центральна виборча комісія мотивує неможливість призначення перших виборів до районних рад відсутністю обов'язкової законної умови для їх призначення – звернення уповноваженого органу на підставі рішення про утворення обласних, районних рад.

Станом на сьогодні до ЦВК справді не надійшло звернення уповноваженого органу стосовно призначення перших виборів депутатів районних рад. Положення Виборчого кодексу не надають однозначної відповіді на питання, який саме орган в цьому випадку може бути визнаний як уповноважений зробити звернення до ЦВК. Відповідне звернення, як передбачає Кодекс, має формуватися згідно з рішенням про утворення районних рад, натомість утворення районних рад жодним рішенням не затверджувались. Постанова  про утворення та ліквідацію районів приймалася саме Верховною Радою, а не Кабінетом Міністрів чи Міністерством розвитку громад та територій України.  

Положення Виборчого кодексу про прийняття рішення про утворення районних рад не кореспондується з нормами Конституції України, яка не передбачає необхідність прийняття рішення про утворення районних рад. Основний Закон країни визначає лише порядок їхнього формування виборцями відповідних територіальних громад. Крім цього, прийняття такого рішення не передбачається, оскільки інститут районних рад як такий уже створений на підставі конституційних норм. 

Констатуючи факт правової  невизначеності, ЦВК звернулася до профільного парламентського комітету за роз’ясненням питання, який орган вважається уповноваженим на прийняття рішення про утворення районних рад в розумінні Виборчого кодексу та уповноважений на звернення щодо призначення перших виборів депутатів районних рад.

Частина 4 статті 140 Конституції України закріплює поряд з обласними радами існування районних рад як органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст і наділяє їх конституційними повноваженнями (ч. 2 ст. 143 Конституції України). З огляду на це, районні ради неможливо розглядати поза системою місцевого самоврядування. На рівні засад конституційного ладу в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7 Основного Закону), яке здійснюється через органи місцевого самоврядування. Представницькими органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські, районні, обласні ради, формування яких відбувається за результатами народного волевиявлення, яке здійснюється через вибори, що відповідно до статті 69 Конституції України є однією з форм безпосередньої демократії. При цьому волевиявлення народу забезпечується шляхом закріплення на конституційному рівні строків реалізації повноважень обраними особами. 

Відповідно до частини 1 статті 141 Конституції до складу районної ради входять депутати, які обираються жителями району на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень районної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п’ять років.  Припинення повноважень районної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.

Відповідне положення Конституції підлягало тлумаченню Конституційним Судом України (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Київської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 141 Конституції України від 4 червня 2009 року № 13-рп/2009). Конституційний Суд дійшов висновку, що на конституційному рівні закріплено принцип періодичності проведення виборів, застосування якого згідно з міжнародними актами є важливою складовою їх демократичності. Окрім того, Суд вказав, що за результатами проведення чергових та позачергових виборів формується правомочний склад сільської, селищної, міської, районної, обласної ради та обирається сільський, селищний, міський голова. Положення пункту 30 частини першої статті 85 Основного Закону України передбачають повноваження Верховної Ради України призначати чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядування. Виходячи з них та враховуючи правову природу виборів до органів місцевого самоврядування як однієї з основних форм безпосередньої демократії, Конституційний Суд України вважає, що їх призначення за наявності законних підстав має для Верховної Ради України обов’язковий характер, за винятком випадків, передбачених Конституцією і законами України. 

Таким чином, виходячи із закріпленого в Конституції строку повноважень районних рад, обов'язковий характер для Центральної виборчої комісії можуть мати також і положення щодо призначення перших виборів районних рад 25 жовтня 2020 року відповідно до абзацу 2 частини 7 статті 194 Виборчого кодексу. 

Виходячи з обов’язку забезпечувати реалізацію і захист виборчих прав громадян України,  закріпленого в п. 1 ч. 1 ст. 17 Закону України “Про Центральну виборчу комісію” та в тексті присяги членів ЦВК (ч. 1 ст. 8), ЦВК повинна вжити всіх передбачених законом заходів, у тому числі невідкладно звернутися до Президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів України для забезпечення законодавчого врегулювання цього питання та призначення відповідно до закону перших виборів районних рад до 15 серпня.

  • Про призначення перших виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів

8 серпня 2020 року Центральна виборча комісія прийняла Постанову № 160 “Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року”. Комісія призначила перші вибори в усіх без виключення територіальних громадах, навіть у тих, у яких такі вибори вже були проведені у межах децентралізації.  

Рішення призначити перші місцеві вибори в усіх громадах викликало серйозну дискусію в експертному середовищі. Неоднозначно сприймається призначення перших виборів до рад сільських, селищних, міських громад, адміністративні межі яких не змінилися та де вже проводилися перші вибори. З одного боку, Центральна виборча комісія мотивує своє рішення тим, що формально зазначені громади є новоутвореними адміністративно-територіальними одиницями. 

Відповідно до абзацу 1 частини 7 статті 194 Виборчого кодексу перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад, сільських селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за відповідним зверненням уповноваженого органу. 

До Центральної виборчої комісії надійшла Постанова Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-ІХ “Про утворення та ліквідацію районів” та розпорядження Кабінету Міністрів України № 707-730 про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад в окремих областях, а також інформація Міністерства розвитку громад та територій України  щодо переліку сільських, селищних, міських рад.

Відповідно до Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад” Кабінет Міністрів України подає рішення про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад. В той же час відповідно до частини 9 статті 194 Кодексу центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, державну політику у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою (на даний час Міністерство розвитку громад та територій України) надає ЦВК за встановленою нею формою інформацію щодо переліку місцевих рад із зазначенням адміністративно-територіальних одиниць, що входять до їх складу на чергових місцевих виборах.

У відповідних зверненнях до ЦВК був надісланий перелік всіх територіальних громад, включаючи ті, у яких відповідно до Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад” вже проводилися перші або додаткові вибори та територія яких залишилася незмінною.

ЦВК, трактуючи відповідні звернення як такі, що здійснені уповноваженим органом, прийняла Постанову про призначення перших виборів з урахуванням всіх сіл, cелищ, міст. Однак, враховуючи  незмінність територій цих громад, а також те, що їх попереднє об'єднання лише було повторно підтверджено у  2020 році відповідними розпорядженнями Кабінету Міністрів України, в експертному середовищі озвучується необхідність проведення в цих громадах саме чергових, а не повторних перших виборів.

ОПОРА закликає відповідальні органи влади докласти максимальних зусиль для забезпечення виборчих прав громадян та створення умов для реалізації місцевими громадами права на місцеве самоврядування.

 Із метою забезпечення прозорості рішень у сфері виборчих прав громадян ОПОРА рекомендує: 

Центральній виборчій комісії
  • Звернутися до суб'єктів законодавчої ініціативи для розробки відповідних змін до Виборчого кодексу, які б уможливили проведення місцевих виборів до районних рад.
Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування та містобудування
  • Невідкладно ініціювати експертне обговорення варіантів законодавчого врегулювання процесу призначення місцевих виборів до районних рад, за результатами чого розробити законопроєкт про внесення змін до Виборчого кодексу, який би уможливив проведення місцевих виборів до районних рад.
  • Утриматися від дій, що не охоплюються повноваженнями профільного Комітету, зокрема в частині тлумачення норм Кодексу.
Верховній Раді України
  • Ухвалити законопроєкт про внесення змін до Виборчого кодексу, який би уможливив проведення місцевих виборів до районних рад.