Робоча група з удосконалення виборчого законодавства при Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування завершила обговорення та йде на канікули для напрацювання змін до виборчого законодавства, які сформуються у готовий проєкт Закону.

Офіційна Робоча група почала працювати 11 березня 2021 року. До неї увійшли понад 80 експертів, які працювали у міні-групах за окремими тематиками. За майже 4 місяці під час засідань Робочої групи розглянули питання застосування виборчих систем, формування округів та форму виборчого бюлетеня, проведення виборів в окремих громадах Донецької та Луганської областей, доступності та інклюзії на виборах, фінансування виборчих кампаній та звітності, інформаційного забезпечення та агітації у медіа, висування та реєстрації кандидатів, підрахунку голосів, роботи виборчих комісій. Останнє засідання 6 липня стосувалось пропорційності санкцій за порушення виборчого законодавства та оскарження рішень суб'єктів виборчого процесу.

«Пропорційні санкції та невідворотність покарання забезпечують принцип чесності виборів, і як наслідок, легітимність результатів виборів. А оскарження – це можливість поновити права виборців», - зазначила голова Робочої групи Аліна Загоруйко.

Начальник начальник управління департаменту захисту інтересів суспільства і держави Національної поліції України Борис Реутов вважає, що прийняті у 2020 році зміни до Кримінального кодексу щодо удосконалення виборчого законодавства позитивно вплинули на роботу слідчих та оперативних підрозділів Національної поліції, а також інших правоохоронних органів.

«Насамперед, це стосується прийнятих змін стосовно отримання виборцями неправомірної вигоди у вигляд подарунків, продуктів харчування, спиртних напоїв та тютюнових виробів, незважаючи на ціну зазначених товарів. Прийняття цієї норми забезпечило додаткові можливості документування кримінальних порушень вказаної категорії, пов’язаних з підкупом виборців, в ході виборчої кампанії місцевих виборів 2020 року. Ми бачимо різницю порівняно з виборами Президента та парламентськими виборами 2019 року», - сказав Борис Реутов.

Він також додав, що у 2020 році були виявлені схеми зі змінами виборчої адреси, що могло вплинути на кінцевий результат волевиявлення. За його словами, аналіз існуючої практики використання судом матеріальних норм законодавства вказує на те, що переважна більшість кримінальних проваджень, порушених за вказаними статтями, завершується укладанням угоди про визнання провини. Альтернативою покарання могли би стати великі штрафи без зменшення тяжкості злочину. 

Голова правління ОПОРИ Ольга Айвазовська наголосила, що у питанні зміни виборчої адреси варто розрізняти два етапи: зміну до старту офіційного виборчого процесу та після. Відповідно щодо першого йдеться про 158 статтю Кримінального кодексу України (надання недостовірних відомостей), але її дія не поширюється на фізичних осіб, які подали недостовірні дані щодо себе. Після старту виборчого процесу з’являються вже зацікавлені сторони, які можуть надавати громадянам неправомірну вигоду, тобто підкуп, що класифікується за статтею 160 ККУ.  Тож зміна виборчої адреси є лише інструментом. На думку Ольги Айвазовської, у Виборчий кодекс можливо внести уточнення щодо строків, відведених на зміну виборчої адреси. 

«Це нівелює фактор розуміння, хто і в яких округах висувається, – пояснює експертка. – Також важливо, щоб Державний реєстр виборців фіксував «гарячі точки», наприклад, заявки з однієї IP-адреси з невеликим інтервалом через використання електронних ключів. А проаналізувавши цю інформацію, в межах своє компетенції звертався до правоохоронних органів для подальшого розслідування і відкриття кримінального провадження у разі необхідності». Водночас Ольга Айвазовська зауважила, що стаття 158 ККУ потребує доопрацювання в контексті розширення її дії на фізичних осіб, але це варто робити у співпраці з профільним комітетом. Також вона наголосила на суперечності ідеї щодо необхідності надання підтверджуючих документів для зміни виборчої адреси, зокрема, договору оренди, оскільки відділи ведення ДРВ не мають можливості їх перевірити.

Ольга Айвазовська підкреслила, що проблема полягає саме у доведенні виборчих злочинів, які визначаються 160 статтею ККУ. «Приклад – Чернівці, – поділилася експертка. –  Там у 2015 році у справі про підкуп проходило 80 студентів, які мешкали в одному гуртожитку, троє організаторів були засуджені, а от кандидат Білик, на користь якого організовувався підкуп, зник з країни. Справа спочатку була закрита, потім передана у Київ. Але судовий процес триває і досі, а останні засідання відкладаються через непризначення прокурорів». 

«Важливим є оприлюднення статистичних даних про зміну виборчої адреси в межах однієї виборчої адреси, без висвітлення персональних даних, але у форматі відкритих даних – запропонувала Ольга Айвазовська. – Це буде підставою для суспільної уваги». «Варто також розуміти, що підкуп може виражатися не лише в зміні виборчої адреси. Також  не всі ці особи доїдуть на голосування, тому варто слідкувати за підкупом на місцях та підкупом членів виборчих комісій, – коментує Айвазовська. – Наприклад, близько 4 млн українців, які мешкають закордоном, могли не змінювати свою виборчу адресу. І тут члени виборчих комісій можуть маніпулювати, вносячи недостовірні відомості у протоколи про підрахунок голосів». 

Також експертка наголосила на проблемі зникнення виборчої документації. За її словами, у більшості кризових громад виборча документація не передана до місцевих архівів територіальним виборчими комісіями, вона може бути просто «випадково» здана в макулатуру. ТВК, хоча й працюють на постійній основі, не збираються, і Національній поліції складно їх шукати. А отже дослідити документи фактично неможливо. Ольга Айвазовська підсумувала напрямки, у яких треба працювати щодо вирішення суперечливої ситуації зі зловживанням зміною виборчої адреси: 1. Оприлюднювати статистику щодо кількості громадян з правом голосу на конкретній виборчій адресі; 2. Переглянути ситуацію з архівами та  збереженням виборчої документації. 

Заступник голови Національного агентства кваліфікацій Володимир Ковтунець висловив думку, що репресивними методами проблема не буде вирішена.

«Скільки б ми не ускладнювали процедуру і механізми, все це буде продовжуватись. Причина не в тому, що ми ускладнюємо,  Проблема в тому, що люди, які змінили виборчу адресу, щоб підтримати когось з кандидатів, вони не просто порушили чиїсь права, вони порушили права членів територіальної громади. Нам треба визначити принципи, правила, за якими особа, громадянин, виборець є членом територіальної громади. Оскільки тільки члени територіальної громади мають право голосу на території цієї громади. Ми від цього відійшли, ми дали право всім прописатись до цієї громади і маємо наслідки. Способів силових вирішити це я не бачу. Я розумію, що проблема приналежності складна, але потрібно це вирішувати, бо наслідки будуть ще більші, тому що технології будуть брудніші», - сказав він. 

Старша радниця з юридичних питань Громадянської мережі ОПОРА Ольга Коцюруба презентувала узагальнення судової практики в справах про притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності на місцевих виборах – 2020. Так, судам було винесено 1987 постанов щодо адмінвідповідальності: у 33% справ винних притягнуто до відповідальності; у 19%  випадків матеріали повернуто на дооформлення; щодо 48% випадків провадження закрито. З 948 постанов 491 закрито через відсутність події і складу злочину, 178  – через закінчення строків, а 279 – було визнано малозначними. Щодо кримінальної відповідальності, то було винесено 28 вироків, найбільше – за статтею 158-1 (незаконне використання виборчого бюлетеня); на розгляді у судах залишається 58 справ, а 7 вже закрито. Юристка наголосила на проблемах у правовому регулювання, зокрема через невизначеність певних критеріїв, наприклад, визнання предмету спору малозначними. “Більше того судова практика не характеризується єдністю, – констувала Ольга Коцюруба. – Тобто одні суди приймають рішення посилаючись на практику Європейського суду з прав людини та Венеційської комісії, стають на сторону виборця у судових спорах щодо утворення округів (ред. - етап винесений поза виборчий процес), а інші, до прикладу, визначають, що незрозуміло в чому порушення особисто прав саме цього виборця”.  Так, ОБСЄ в кожному висновку пише, що українська практика, коли виборцю дозволяється оскаржувати лише порушення прав його особисто, не відповідає стандартам, оскільки виборець може стати свідком іншого порушення. Водночас, юристка відзначила позитивний ефект змін щодо декриміналізації діяння щодо пошкодження, приховування, знищення свого виборчого бюлетеня виборцем на місцевих виборах 2020 року, але зауважила, що проблемним залишається застосування норм щодо декриміналізації діянь судами, які розпочали судовий розгляд справ щодо порушень виявлений під час парламентських та президентських виборів 2019 року. На думку Коцюруби, фактично відсутність справ за ст. 159-1 КК (порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації чи агітації референдуму) засвідчує, що існуючий на сьогодні порядок накладення санкцій за порушення законодавства у сфері фінансування виборчих кампаній є неефективним та потребує внесення цілої низки змін як до Кодексу про адміністративні правопорушення так і до Кримінального кодексу України. А відсутність вироків за ст. 157 КК України та неоднорідна практика застосування вказаної статті під час досудового розслідування свідчить про те, що у правоохоронних органів та судів є труднощі щодо кваліфікації діянь як “перешкоджання вільному здійсненню виборцем виборчого права”,  “перешкоджання діяльності іншого суб’єкта виборчого процесу”. Особливо актуальне це питання в контексті перешкоджання кандидатам на місцевих виборах здійснення агітаційної діяльності (випадки знищення чи пошкодження зовнішньої політичної реклами, розповсюдження негативної інформації про кандидата у листівках, в мережі Інтернет тощо). Коцюруба запропонувала для покращення протидії з “виборчим туризмом” викласти частину 1 статті 158 КК таким чином: “1. Подання особою неправдивих відомостей до органу ведення Державного реєстру виборців щодо себе або іншого виборця – караються штрафом від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років.”

Експертка DESPRO Олена Бойко звернула увагу на проблему оскарження всього, що стосується виборів поза виборчим процесом, оскільки такі судові спори мають довший термін розгляду, ніж виборчі:

«Наприклад, ми знаємо, що у нас поза виборчим процесом формуються територіальні виборчі комісії. Проте ані Виборчий кодекс, ані Кодекс адмінсудочинства не врегульовує питання. І строки в них зовсім інші, і по суті ще немає тих суб'єктів оскарження». 

Народний депутат Сергій Кальченко зазначив, що лібералізація процедури зміни виборчої адреси вплинула на вибори у маленьких населених пунктах і можливо варто повертатись до підтвердження заяви про зміну виборчої адреси.

«І правильно сказано, що в деяких громадах це було порушення прав територіальних виборчих громад самим визначатись, хто є їхніми представниками. Може там всього десь 10-20-30-100 людей змінили виборчу адресу, але це мало певний вплив, чи змінився селищний, сільський голова, чи не тих депутатів обрали. Сьогодні прозвучало від колеги з Міністерства внутрішніх справ, якщо застосовувати цю статтю, то треба доводити, що такий виборець не просто недобросовісно змінив виборчу адресу, а й що він ще й проголосував. Як ми встановимо, що виборець проголосував? Довести, що виборець проголосував, навіть якщо стоїть підпис у виборчому списку, не можна ніяк», - сказав він.

Сергій Кальченко додав, що наразі ефективність позасудового оскарження нульова і необхідні концептуально нові ідеї щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності окружних та територіальних виборчих комісій. 

Начальниця юридичного управління Секретаріату Центральної виборчої комісії Тетяна Рубан зазначила, що під час місцевих виборів зменшилось коло суб’єктів оскарження до виборчих комісій, вона надають більше перевагу оскарженню у суді.

«З огляду на те, що виборчий процес є швидкоплинним і виборчі комісії, які приймають незаконні рішення, не чекають судового оскарження, а йдуть далі по виборчому процесу і приймають рішення, то суд може більше розібратись у тій ситуації і застосувати спосіб поновлення виборчого права більш ефективно на тому етапі, коли він розглядає цю справу. Чому також надають перевагу оскарженню у судовому порядку? Тому що через непрофесіоналізм або через якісь суб’єктивні підстави, виборчі комісії намагаються або повернути безпідставно суб’єктам звернення скарги або не розглядати по суті, а також бувають випадки, коли вони приймають до розгляду скаргу, яка не належить до їхньої компетенції, і приймають по ній рішення», - сказала вона. 

Під час свого виступу на засіданні Робочої групи старший юридичний радник Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) Денис Ковриженко зауважив на важливості більш чіткого розмежування повноважень виборчих комісій щодо розгляду виборчих спорів: оскарження бездіяльності підпорядкованих комісій; та оскарження дій та рішень. Експерт наголосив на потребі уніфікувати підхід. За його словами, позиція ЦВК з цього питання (передача всіх повноважень до судів через непрофесійність членів виборчих комісій та їхню недостатню кваліфікацію) створює перепони для доступності інструменту оскарження (не всі громадяни мають навики звернення до суду, що ускладнюється ще й наявністю обов’язкового судового збору). “Якщо враховувати західний досвід, країн усталеної демократії, то варто говорити про те, що виборчі спори мають вирішуватися виборчими комісіями, тобто органами, які дозволяють оперативно без звернення до суду і володіння громадянами відповідними юридичним навичками та без судового збору розв’язати виборчі спори”  – наголосив Ковриженко. Та підкреслив, що для цього має бути вироблений  уніфікований підхід до оскарження рішень та дій на основі попередніх судових практик, а також узагальнення від ЦВК щодо розгляду скарг. Також, на думку експерта, проблема полягає і в тому, що частина правовідносин залишаються за межами виборчого процесу, які зараз вирішуються за загальними правилами, тож відсутнє скорочення процедур. Це має бути врегульоване змінами до Кодексу про адмінсудочинство. Ковриженко також звернув увагу на тему власної ініціативи виборчих комісій щодо виявлення порушень та реагування на недотримання вимог виборчого законодавства. Він вважає, що таке нововведення заслуговує на підтримку і сприятиме більш оперативному вирішенню виборчих спорів, хоча й зазначає, що таким чином виборча комісія стає на суб’єктивну позицію. Також потрібно буде мінімізувати чинник неефективного розгляду, а для цього займатися підготовкою та сертифікацією членів виборчих комісій. 

Виконавчий директор «Платформи прав людини» Олександр Бурмагін звернув увагу на те, що не передбачено жодної відповідальності за порушення правил при інформуванні (крім надання переваг в медіа), зокрема, за порушення правил публікації опитувань, заборони публікації екзит-полів до закриття дільниць та інших правил, визначених розділом 7 Виборчого кодексу. Крім того, нема жодної відповідальності для саме засобів масової інформації, лише для фізичних осіб: журналістів та редакторів. За його словами, на це питання звертала увагу і Рада Європи у 2015 році. 

На думку громадського діяча Ярослава Сидоровича, варто працювати у напрямку невідворотності покарань за виборчі злочини та проводити широке інформування громадян про результати судових розглядів та притягнення до відповідальності осіб, які вчинили такі злочини. «Це має бути момент істини, який формуватиме свідомого виборця,» – резюмував Сидорович. 

Представник громадської організації «Добра громада» Михайло Семко звернув увагу на аномальну явку під час голосування за місцем перебування та розбіжність назв партії у агітації та виборчих бюлетенях. 

Крім того, Володимир Ковтунець презентував пропозиції щодо внесення змін до виборчого законодавства в частині забезпечення представництва громад у районних та обласних радах, розроблені спільно Міністерством розвитку громад та територій України та ОБСЄ.