Партійна дисципліна – важливий елемент стабільної діяльності будь-якої політичної партії. Попри те, що однієї з найважливіших рекомендацій Венеціанської комісії є те, що “однією з цілей партії повинна стати внутрішня партійна демократія”, саме партійна дисципліна дає змогу партіям утримувати політичну владу, здійснювати часом непопулярні заходи.

Чітко описані вимоги до партійної дисципліни, з однієї сторони, дають партійцям розуміння чітких прав, правил та обов’язків (дуже часто на базі цих правил приймаються етичні кодекси), проте з іншої, можуть призвести до свавілля керівників партій та фактичного “викорінення” плюралізму думок.

Різні партії на просторах Європейського Союзу по-різному описують та врегульовують партійну дисципліну та санкції за її порушення. Громадянська мережа ОПОРА дізнавалась як саме.

Коротке резюме

Загалом можна виокремити такі найбільш поширені види санкцій за порушення дисциплінарних стандартів політичних партій:

  • Попередження (усне/письмове), догана.
  • Призупинення членства на певний період часу: від одно місяця і аж до декількох років.
  • Позбавлення посад у партійних органах та/чи права займати такі посади на певний період часу.
  • Виключення з рядів членів. У більшості політичних партій дана норма є найвищою санкцією.
  • Лише у нормативних документах популістської італійської партії “Рух 5 зірок” передбачені фінансові санкції (по суті лише для депутатів чи призначених партією чиновників) у випадку виключення з рядів членів партії.

Переважна більшість досліджених партій закріплює в окремому розділі Статуту так званий дисциплінарний режим та переліки санкцій за його порушення. Зокрема, такий розділ мають статути найбільших французьких партій “Вперед, Республіка!” та “Республіканці”, а також німецької “Християнсько-демократичної партії”. Окремо політичні партії ухвалюють Кодекси етики, але вони частіше стосуються загальних принципів належної поведінки та доброчесності членів партії, особливо тих, що займають представницькі чи державні посади. Зокрема, такі Кодекси етики діють в британській “Консервативній партії”, іспанській “Народній партії” та “Демократичній партії” Італії тощо.

Для “розслідування” та застосування санкцій у випадку дисциплінарних порушень у статутах політичних партій зазвичай передбачені компетентні та відповідальні органи на зразок внутрішньопартійних судів чи Дисциплінарних комісій.

В окремих партіях, зокрема в польських “Право і справедливість” та “Громадянській платформі”, створена посада дисциплінарного омбудсмена, який може мати своїх представників у всіх регіонах країни. Зокрема, до його компетенції належить право швидко приймати рішення щодо тимчасового припинення членства у партії, у випадках, які можуть завдати шкоду доброму імені партії.

Позиція Венеціанської комісії

Основні стандарти, що стосуються політичних партій містяться у Кодексі належних практик щодо політичних партій, який був підготовлений Венеціанською комісією. У документі зазначено, що внутрішня структура політичний партій має бути чіткою та прозорою. Застосування дисциплінарних санкцій щодо членів партій повинні бути чітко регламентовані у статутах партій, які мають відігравати дуже важливу роль у забезпеченні партійної дисципліни. Статуту повинні дотримуватися як рядові члени, так і партійне керівництво. Найвищою дисциплінарною санкцією є виключення з партії. Позбавлення членства в партії має розглядатися дисциплінарним органом партії. У Кодексі також зазначено, що партійна дисципліна не має бути надмірною та обмежувати свободу дій депутатів. На думку Венеціанської комісії,  імперативний мандат не сумісний з принципами свободи та незалежності.

Європейський парламент

“Європейська народна партія” представлена найбільшою групою в Європарламенті. До її складу входить 187 парламентарів з різних країн членів Європейського Союзу. Згідно з Статутом партії підставою для виключення своїх членів є недотримання ними Кодексу етичної поведінки члена Європейської народної партії. Відповідно до цього документу, вирішення питання про призупинення членства чи виключення з партії належить до компетенції Політичної асамблеї партії. Що стосується власне Кодексу, то він містить стандарти доброчесної поведінки, якими повинні керуватися члени ЄНП. Зокрема, члени партії, які обіймають державні посади повинні неупереджено виконувати покладені на них функції та утримуватися від отримання чи бажання отримати будь-яку непряму вигоду або винагороду. Члени партії повинні уникати будь-якої ситуації, яка може спричинити прямий чи непрямий конфлікт інтересів, що завжди існує там, де політик має особистий інтерес, що може негативним чином вплинути на виконання ним своїх обов'язків. Політики повинні приймати рішення на основи власної політичної позиції, а не з метою отримати за це певні матеріальні чи нематеріальні подарунки та вигоди.

Кодекс поведінки поширюється на партії-членів ЄНП; партії, які мають асоційоване членство; партії, які перебувають в статусі спостерігачів; депутатів Європарламенту від ЄНП; членів керівних органів партії; волонтерів та співробітників партії.

На подібних принципах побудована робота ще однієї великої європейської партії – “Партії європейських соціалістів”, яка має в Європейському парламенті другу за величиною депутатську групу у кількості 147 осіб, які представляють 25 країн-членів ЄС. У Статуті політичної партії йдеться про те, що члени партії можуть бути відсторонені та виключені з партії через недотримання її статуту або доручень партії, а також недотримання критеріїв членства. Це стосується колективного та індивідуального членства в партії. Рішення щодо цих питань приймається вищим керівним органом партії – Конгресом.

Велика Британія

Консервативна партія одна з двох найбільш потужних політичних партій, яка має найбільше представництво у Палаті громад парламенту Великої Британії. Перелік дисциплінарних санкцій, які можуть застосовуватися до членів партії міститься у 12 розділі Конституції партії та підготовленого на його основі Кодексі поведінки члена Консервативної партії. У цьому документі містяться стандарти поведінки для всіх членів партії, зокрема, обраних від партії до представницьких органів та призначені на державні посади. Наприклад, у документі йдеться, що посадові особи не повинні бути залежними перед певними особами та організаціями, які можуть неналежним чином вплинути на їх роботу. Вони не повинні діяти чи приймати рішення з метою отримання фінансових чи інших матеріальних благ для себе чи своєї родини тощо.

Відповідно до Кодексу на членів партії, які обрані до представницьких органів та партійних функціонерів можна подати скаргу та надати докази своїх аргументів. Це можна зробити надіславши лист на е-пошту. Необґрунтовані скарги відхиляються. У членів партії щодо якого надійшла скарга є можливість надати докази своєї невинуватості. Ці питання має розглядати спеціально створена комісія, яка має детально дослідити всі докази. Якщо скарга буде задоволена, то члену партії якого вона стосується може бути винесено як попередження, так може бути прийняте і рішення щодо призупинення його членства та виключення його з партії. Питання виключення належить до компетенції Ради партії. Скарга щодо членів партії може бути подана також за їхню поведінку у соціальних мережах.

Франція

Політична партія “Вперед, Республіка!” має найбільшу фракцію в Національній асамблеї Франції (297 депутатів) та більшість в парламенті. Статутом партії розгляд питань пов'язаних з дотриманням партійної дисципліни покладений на Дисциплінарну комісії до складу якої входить 6 осіб, яка призначається Радою партії. Комісія проводить співбесіду з партійцем, щодо якого розпочате дисциплінарне провадження через недотримання Статуту партії. Такі співбесіди можуть відбуватися як особисто, так і через засоби відеозв’язку. За підсумками розгляду даної справи комісія може прийняти рішення щодо висловлення попередження, дати догану, а також застосовані інші санкції, які співмірні вчинку, який здійснив член партії.

Подібні підходи застосовує ще одна велика французька партія “Республіканці”, яка представлена в Національній асамблеї (104 депутати). Відповідно до Статуту партії, питання застосування санкцій належать до компетенції відомчого комітету, який для розгляду цього питання може створити спеціальну комісії у кількості 3 осіб. До членів партії може бути застосовано три типи санкцій: виключення; призупинення членства в партії терміном від 6 місяців до 3 років; втрата посади в структурі партії. Питання щодо застосування дисциплінарних санкцій до функціонерів приймаються Політичним бюро партії.

Польща

Громадянська платформа має другу за величиною фракцію в Сеймі (138 мандатів) та є найбільшою опозиційною партією в Польщі. В її Статуті є окремий 10 розділ, який стосується партійної дисципліни. До членів партії, які порушили Статут партії можуть бути застосовані 4 типи санкцій: попередження, догана, зупинення членства на період від 6 місяців до 2 років, виключення з лав партії. Питання застосування санкцій розглядається спеціальними внутрішньопартійними судами (регіональні суди та національний). Члени партії можуть подати апеляцію до Національного суду, якщо не згодні з рішенням суду регіонального рівня. Крім того, при партії створена посада дисциплінарного омбудсмена, який має своїх представників у всіх регіонах країни. Зокрема, до його компетенції належить право швидко приймати рішення щодо тимчасового припинення членства у партії, у випадках, які можуть завдати шкоду доброму імені партії.

Практично подібні норми містяться Статуті ще однієї рейтингової партії – “Право і справедливість”, яка на останніх парламентських виборах отримала перемогу та найбільшу кількість мандатів в польському Сеймі. Дисциплінарні санкції детально описані у розділі №10 Статуту партії.

Німеччина

Християнсько-демократичний союз (ХДС) – мабуть найвпливовіша німецька партія, що представлена 200 парламентарями в Бундестазі та 23 депутатами в Європарламенті. У її статуті теж є Розділ №12, що стосується дисциплінарних санкцій щодо членів “Поведінка, що шкодить партії”.

У документі під такою поведінкою маються на увазі дії, які є неспівставними з цілями та принципами партії і які знижують довіру до неї. Також член партії не повинен висувати свою кандидатуру на виборах, де вже є підтриманий ХДС кандидат, після оголошення результатів виборів зобов’язаний приєднатись до фракції партії. Членам партії на мітингах політичних противників, на радіо та телебачення заборонено висловлювати незгоду з політикою партії.

У статуті партії також йдеться про те, що покарання може бути застосовано до осіб, що передають конфіденційну партійну інформацію або незаконно присвоюють її активи. Окрему увагу звернено також на своєчасну сплату партійних внесків.

Загалом місцевий виконавчий комітет може застосовувати наступні санкції до порушників: попередження, догана, відсторонення від партійної посади або позбавлення права займати партійні посади.

Член партії може бути виключений з її складу тільки якщо він навмисно порушує Статут партії, її принципи або це завдає великої шкоди. За такі рішення відповідальний спеціальний партійний орган з залученням внутрішньо партійного суду.

Іспанія

Partido Popular (Народна партія) – одна з найбільших та найпотужніших іспанських партій дуже детально описує вимоги до поведінки як своїх членів, так і симпатиків. Про належну поведінку, дисципліну та санкції йдеться як мінімум у двох документах Народної партії – власне у статуті політичної партії (Розділ 3, Дисциплінарний режим) та у спеціально прийнятому Кодексі з питань дисциплінарного режиму та гарантій.

Нормативні документи партії досить чітко вимагають фактичної лояльності з боку членів та деталізовано описують дії, що є порушеннями.

Статут політичної партії визначає, що метою дисциплінарного режиму, з однієї сторони, є бажання знати скільки дисциплінарних порушень відбувається, а з іншої випрацювати певні правила та процедури для їхнього правильного вирішення.

Загалом дисциплінарним порушенням партія вважає не лише добровільну дію, але також бездіяльність будь-якої особи, що приналежна до партії. Статут визначає три види порушень: дуже серйозні, серйозні та незначні.

До дуже серйозних порушень належить:

  • посягання на основні права та обов'язки, що закріплені Конституцією;
  • корупція при виконанні службових обов'язків;
  • засудження за умисний злочин;
  • виявлення  явної нелояльності по відношенню до партії чи її керівних органів, дія чи бездіяльність, що наносить збиток загальним інтересам партії;
  • невиконання інструкція чи директив партійних органів, створення чи стимулювання думок, що суперечать партійним інтересам;
  • розкриття таємної чи секретної партійної інформації третім особам, зловживання партійним становищем в корисливих цілях;
  • діяльність на публічних чи державних посадах, що суперечить партійним принципам чи програмі тощо.

Загалом партія може застосувати наступні покарання при дуже серйозних порушеннях:

  1. Призупинення членства на період від 4 до 6 років.
  2. Позбавлення права займати будь-які посади в органах партії на той же термін (1 та 2 пункт не є взаємовиключними).
  3. Виключення з партії. При чому ця санкція застосовується у будь-якому випадку, коли особа є засудженою до тюремного строку або ж, коли вона увійшла до складу іншої фракції, ніж Народна партія.

Серйозними порушеннями на думку партії є:

  • Поширення будь-якими способами новин, що дискредитують партію, її керівництво чи органи;
  • виголошення будь-яких політично заангажованих заяв від імені партії без відповідного дозволу;
  • видача себе за інших осіб чи приписування собі неіснуючих посад;
  • будь-яка письмова чи усна заява у ЗМІ пов'язана з дискредитацією та приниженням члена чи симпатика партії;
  • не відвідування зібрань партії протягом 6 місяців (без поважних причин);
  • домовленості чи угоди політичного характеру з іншими партіями, фізичними чи юридичними особами без дозволу відповідних органів партії;
  • повторна відмова від співробітництва без поважних причин під час виборчих кампаній тощо

Партія може застосувати наступні покарання при серйозних порушеннях:

  1. Призупинення членства на період від 1 до 4 років
  2. Позбавлення права займати будь-які посади в органах партії на той же термін (1 та 2 пункт не є взаємовиключними)

Описуються і незначні порушення на зразок: неналежного виконання партійних функцій; повторні пропуски зібрань партії; порушення порядку на зібраннях партії; відмова без поважних причин від співробітництва з партією тощо.

За такі порушення партія може виголосити усне чи письмове попередження; призупинити членство в партії на строк від одного місяць до року та/або позбавлення права займати будь-які посади в органах партії на той же термін.

Відповідний розділ статуту партії також детально описує механізми розслідування відповідних справ в тому числі на регіональному рівні. Статут партій передбачає процедуру законності розслідування порушень, принципи пропорційності та справедливості санкцій, також описує обов'язки та повноваження спеціальних органів – Комітетів з прав та гарантій, які є відповідальними за захист прав членів, розгляд та вирішення процедур дисциплінарних порушень. Вони бувають національної та регіональної компетенцій та працюють як колегіальний орган.

На основі статут був прийнятий Кодекс з питань дисциплінарного режиму та гарантій, який по суті є деталізованим етичним кодексом партії та більш прискіпливо описує процедури, права та рішення щодо дисциплінарних порушень. Зокрема, відповідний кодекс визначає, що для розслідування дисциплінарної справи Комітет з прав і гарантій з числа своїх членів призначає “слідчого” для розслідування даної справи, який повинен мати ступінь бакалавра або юридичну освіту. Дана особа збираю інформацію про порушення, але потім не може брати участь в обговоренні та голосуванні щодо дисциплінарної справи.

PSOE (Іспанська соціалістична робітнича партія) – ще одна велика іспанська партія у своєму статуті (Розділ 12, Дисциплінарний режим) запроваджує норми поведінки та відповідальність за дисциплінарні порушення. PSOE  також розглядає три вида порушень: незначні, серйозні та дуже серйозні.

До незначних порушень зокрема належить образа іншого члена чи симпатика партії.

Серйозними порушеннями, на думку партії, є:

  • Перешкоджання роботі чи рішенням партії, публічна критика рішень партії;
  • серйозна особиста образа іншого члена партії чи публічні дії, що підривають престиж партії;
  • публікація та поширеннями будь-якими способами думок, ідей та коментарів, що відрізняються від політичної лінії партії;
  • небажання співпрацювати з партійною комісією з питань Етики та гарантій;
  • будь-які дії, що суперечать принципам та етичному кодексу партії тощо.

Дуже серйозними порушеннями на думку партії є:

  • Відсутність чесності та порядності при виконанні службових чи партійних обов’язків;
  • подвійне членство в PSOE та іншій партії без відповідного дозволу;
  • відставка з державної посади на яку він був призначений чи обраний без відповідного дозволу партії
  • призначення на державну посаду без відповідного дозволу партії;
  • підрив іміджу державної служби чи соціалістичних інститутів;
  • використання партії задля власної вигоди;
  • будь-які дії, що суперечать принципам та етичному кодексу партії;
  • шахрайство, підробка чи приховування важливих даних у передбачених законом деклараціях, чи під час виборів, в тому числі внутрішньопартійних.

У порівнянні із Народною партією, терміни санкцій за порушення є значно меншими:

  1. Через дрібні порушення – попередження та/чи призупинення членства на термін до двох місяців.
  2. У випадку серйозних порушень – призупинення членства та/чи позбавлення права займати будь-які посади в органах партії на термін від 2 до 18 місяців.
  3. У випадку дуже серйозних порушень – призупинення членства та/чи позбавлення права займати будь-які посади в органах партії на термін більше 18 місяців або виключення із партії.

Цікавим є той факт, що призупинення членства хоч і анулює права і обов’язки особи на певний час, але тим не менше зобов’язує платити партійні внески та дотримуватись політичних рішень керівництва партії.

Іспанська соціалістична робітнича партія також має власний етичний кодекс, але він в першу чергу поширюється на партійців, що займають державні чи штатні партійні посади.

Італія

У статуті нині найпопулярнішої італійської партії – MoVimento 5 Stelle (Рух 5 зірок) теж передбачені дисциплінарні покарання за неприйнятні дії та поведінку. У розділі №11 статуту "Порядок застосування дисциплінарних покарань" щодо членів організації можуть застосовуватись санкції у випадку  порушення обов'язків, що передбачені Статутом та Кодексом етики, через неправдиві відомості надані при вступі в партію, у випадку діяльності, що може призвести до втрати довіри до руху. Окремо політична платформа звертає увагу на дисциплінарні покарання кандидатів на виборні партійні посади та осіб, що вже були обрані. Тут особи можуть бути покаранні за маніпуляції чи махінації під час відповідних голосувань, за вибіркове просування певного кандидата, за порушення правил відбору кандидатів.

Партія може застосовувати такі види покарання: догана, відсторонення від посади, виключення.

Головним органом, що проводить дисциплінарну процедуру є Рада Арбітрів. На винесення рішення у неї є 90 днів. Оскаржити рішення її рішення можна до Гарантійного комітету.

У статуті зазначено, що виключення особи із партії "Рух 5 зірок" тягне за собою відповідне виключення і з парламентської/місцевої фракції партії та навпаки.

Серйозними порушеннями, що можуть призвести до виключення депутата з фракції є:

  • Порушення Статуту та Кодексу етики, навіть якщо відповідно до статуту це не призводить до дисциплінарного покарання;
  • повторне порушення статуту фракції в парламенті;
  • поведінка, що може негативно вплинути на імідж Руху 5 зірок або сприяти конкурентам;
  • несплата членських внесків;
  • пропуски засідань фракції та засідань парламенту;
  • невиконання рішень органів партії;
  • несправедлива та неналежна поведінка по відношенню до інших членів та представників партії,
  • приєднання до складу іншої парламентської фракції.

Цікавим є той, факт, що у випадку виключення з "Руху 5 зірок" особа, що була обрана під її прапором повинна протягом 10 днів сплатити на рахунок благодійної організації, що вказана партією, суму, що складає 50% винагород, які вона отримала на посаді, яку здобула завдяки виборам. 

Натомість в Етичному кодексі (стаття 5) партії та у Статуті парламентської фракції передбачений штраф у розмірі 100 тисяч євро за виключення чи вихід з парламентської фракції, а також за дострокову відставку з посади з політичних міркувань.

Інша італійська партія “Partito Democratico” (Демократична партія) у власному статуті теж закріплює перелік дисциплінарних санкцій (Стаття 49). У нормативному документі зазначено, що Комісієї з гарантій накладають санкції, у випадку порушень Статуту та Етичного кодексу партії, пропорційно заподіяній шкоді.

Бувають наступні види покарань:

  • письмове попередження;
  • призупинення чи відкликання зі службової партійної посади
  • призупинення членства у партії на термін від одного місяця до двох років;
  • виключення з реєстру членів та з реєстру виборців партії.

Умови введення санкцій регулюються національними положеннями про Гарантійні комісії.

Також у партії є власний Етичний кодекс. У ньому перш за все йде мова про високі стандарти та порядну поведінку членів партії, про антикорупційну поведінку та стандарти доброчесності, про важливість діяльності на благо партії та держави.

Тож чітко регламентовані правила поведінки членів партії,  прозорі та зрозумілі механізми застосування дисциплінарних санкцій до членів партії, а також можливість оскарження таких санкцій сприятимуть розвитку внутрішньопартійної демократії політичних партій.