Чи є комітети Верховної Ради публічними? Якщо дивитись від початку 2013 року, коли не всі комітети мали свої сайти, а якщо і мали, то публікували там небагато інформації, то прогрес очевидний. Втім, немає межі досконалості, як банально би це не звучало, і парламентські комітети у 2021 році все ще лишаються у статусі напівзакритих парламентських структур. В першу чергу, через низьку інформаційну кампанію щодо себе та своєї діяльності, а також низький рівень інформування та залучення зацікавлених осіб, які можуть надавати експертну оцінку законодавчим ініціативам та працювати над їх вдосконаленням.
Інформування комітетів
З 2013 року Громадянська мережа ОПОРА моніторить діяльність комітетів Верховної Ради України, органу, де народжуються, розглядаються законопроєкти перед їх прийняттям парламентом. Тоді у парламенті 7 скликання працювали 29 комітетів Верховної Ради, але жодним документом не регулювалось, яка інформація має оприлюднюватись на їхніх сайтах. Більше того, 7 комітетів взагалі не мали своїх сайтів, в тому числі Комітет з питань інформатизації та інформаційних технологій. В результаті, один комітет публікував анонси засідань та порядки денні, інші – ні, один комітет публікував протоколи засідань, інші – ні. Та й журналісти не завжди могли потрапити на засідання, навіть якщо були акредитовані.
ОПОРА готувала детальні рекомендації для покращення якості комітетів: запропонувала перелік інформації для оприлюднення на сайті, наполягала на забезпеченні вільного доступу представників ЗМІ на засідання.
І хоча 4 комітети (Комітет з питань економічної політики, Комітет у закордонних справах, Комітет з питань охорони здоров'я та Комітет з питань транспорту і зв'язку) до кінця каденції парламенту 7 скликання так і не спромоглись створити сайти і жодним чином не інформували про свою діяльність у інтернеті, інші 25, відповідно до рекомендацій ОПОРИ, почали публікувати анонси, порядки денні, протоколи та стенограми засідань, інформацію про дорадчо-консультативні органи, а також правила акредитації для ЗМІ.
У 2015 у парламенті 8 скликання всі 27 комітетів створили власні сайти. У 2018 році вони були приведені до єдиного стандарту.
Проблема з публічністю комітетів парламенту 9 скликання все ще лишається. За результатами дослідження ОПОРИ у період з грудня 2020 року по лютий 2021 рік, 19 з 23 комітетів оприлюднюють на своїх сайтах більше 50% інформації про свою діяльність, а саме: склад і повноваження, розклад засідань, вчасне оприлюднення проколів та стенограм, статистику відвідувань депутатами, порядок акредитації для ЗМІ, новини про заходи комітету, план роботи, трансляції засідань тощо. Ще менше використовують для цього соціальні мережі, які є теж інструментом для інформування.
Найкращі показники в частині інформування у Комітету з питань організації державної влади, Комітету з прав людини та Комітету з питань аграрної та земельної політики.
Найгірші результати – у Комітету з питань національної безпеки, Комітету з питань екологічної політики, Комітету з питань соціальної політики та захисту ветеранів. Ці комітети не оприлюднюють або оприлюднюють невчасно/частково матеріали засідань, статистику відвідуваності засідань депутатами, інформацію та матеріали зі слухань та інших публічних заходів. На веб-сайтах комітетів відсутній розділ «Доступ до публічної інформації», а також не розміщений порядок реєстрації громадськості та представників ЗМІ на засіданнях.
Наразі на сайтах всіх комітетів можна дізнатись про поточну діяльність, а також контакти членів комітетів. У 22-х наявна контактна інформація про Секретаріат, системно публікується порядок денний засідань.
Взаємодія зі стейкхолдерами
Комітети відіграють важливу роль у тому, щоб законопроєкти розроблялись якісно та професійно, а прийняті парламентом рішення враховували інтереси тих, на кого вони направлені. Відповідно депутати, які знаються на якійсь тематиці, мають фільтрувати некомпетентні та безглузді ідеї своїх колег. Для прийняття виваженого рішення комітети можуть залучати стейкхолдерів – представників груп, яких зачіпає проблема і які можуть брати участь у її вирішенні, або експертів у відповідній галузі.
Більше того, Закон про комітети Верховної Ради містить норму про обов’язок народних депутатів при законопроєктній функції вивчати громадську думку, розглядати звернення громадян, об'єднань громадян, результати всеукраїнського референдуму, будь-які пропозиції, що свідчать про потребу в прийнятті нових законодавчих актів або у внесенні змін до законодавчих актів, і, в разі необхідності, готувати відповідні проекти актів та вносити їх на розгляд Верховної Ради України.
Втім, залучення стейкхолдерів для комітетів – справа несистемна. Відповідно до дослідження ОПОРИ, у критерії консультування комітетів лише 3 з 23 отримали задовільні показники. Це Комітет з питань організації державної влади, Комітет з прав людини та Комітет з питань гуманітарної політики. Вони звертаються до державних органів, органів місцевого самоврядування, наукових установ та об’єднань з проханням висловити пропозиції щодо проєктів законів. Також організовують комітетські слухання та інші публічні заходи, на які залучають зацікавлені сторони, створюють робочі групи для роботи над законопроєктами.
Як зазначила керівниця Секретаріату Комітету з питань організації державної влади Анжела Малюга під час онлайн-марафону ОПОРИ 25 травня, Закон про комітети Верховної Ради не визначає чіткого переліку форматів взаємодії зі стейкхолдерами, а тому Комітет використовує у своїй роботі усі можливі форми: засідання комітетів, робочих груп, проведення спільних круглих столів та парламентських слухань.
«Родзинкою є співпраця зі стейкхолдерами, коли відбувається повний цикл процесу. А повний цикл включає в себе народження ідеї, обговорення зі стейкхолдерами цієї пропозиції, ініціатива проведення круглого столу по розвитку цієї ідеї, потім ініціатива напрацювання змін до чинного законодавства, ініціатива проведення спільної наради з депутатами, реєстрація законопроєкту, підключення стейкхолдерів до супроводу цього законопроєкту в комітеті, якщо він прийнятий за основу. Після прийняття законопроєкту починається така цікава стадія, як контрольна функція комітету по аналізу впровадження законодавства, тому ми маємо у своїй практиці дійсно таку співпрацю зі стейкхолдерами, коли ми їх залучаємо на повний цикл. Це спільні здобутки співпраці, можливості збалансованих політик, це розуміння того, що законотворець буде почутий на місцях, це й популяризація комітету», - сказала вона.
Заступниця голови Секретаріату Комітету з прав людини Алла Чигрин зазначила, що комітети здебільшого відкриті для співпраці зі стейкхолдерами.
«Я хочу сказати тим колегам, які вважають, що не потрібна співпраця зі стейкхолдерами: дуже значної кількості законів, які зараз є законами, не було би без стейкхолдерів. Питання внутрішньо переміщених осіб, питання захисту прав осіб, які проживають на території окупованих територій, розглядались за тісної співпраці з тими людьми, які звідти приїхали, які мали інформацію. Без них би ми не просунулись. Як уникнути спаму? Шукати раціональне зерно. Для цього і є фахівці в секретаріатах Комітетів, щоб вони могли зерно від полови могли відрізнити нормально. Закони створюються і пишуться для людей. Без зворотного зв’язку і того, як це сприймається, враховує специфіку, яку представляє регіон або певна категорія людей, неможливо. Я не можу уявити ухвалення закону без співпраці. Як можна права людини обговорювати без людей, я не розумію», - сказала пані Алла.
Найнижчі показники залученості стейкхолдерів у Комітету з питань Регламенту, Комітету з питань фінансів та Комітету з питань бюджету.
Під час опитування, яке провела організація Proof Analytics для Громадянської мережі ОПОРА, стейкхолдери відзначили низький рівень інформування з боку комітетів. Так, головним каналом інформування вони назвали сайти комітетів та сторінки у Facebook. Втім, є нарікання на те, що інколи інформація про засідання та порядок денний з'являються перед засіданням, що не дозволяє відслідковувати потрібні питання. Інші способи інформування залежать від ініціативи комітетів, оскільки не передбачені законодавством чи якимсь окремим документом. Лише частина опитаних стейкхолдерів отримує у розсилці анонси та порядки денні, протоколи засідань та публічних заходів.
Секретаріати та керівники комітетів відзначили деякі проблеми під час взаємодії із зацікавленими сторонами. Наприклад, критика стейкхолдерів без подання пропозицій та ініціатив, небажання йти на компроміси, недостатня активність, лобіювання інтересів та політизація стейкхолдерів, наявність комерційних інтересів, непрофесійність, нез’ясована позиція державних органів щодо окремих питань та формальні відписки на запити до них, низький рівень довіри до Верховної Ради, несистемна комунікація. Також через карантинні заходи обмежено допуск стейкхолдерів на засідання та у приміщення комітетів, що теж погіршило комунікацію та взаємодію.
Але в цілому з опитаних представників секретаріатів та керівництва комітетів відзначили результативність при залученні зацікавлених сторін, яка вбачається у представленні різного бачення на проблему, врахуванні різних думок та впливі на прийняття рішень.
Голова підкомітету з питань виборів Комітету з питань державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Аліна Загоруйко під час онлайн-марафону 25 травня висловила думку, що залучення експертного середовища до законотворчої діяльності є ознакою демократичного суспільства:
«Ми говоримо про важливість всіх цих груп впливу. А в чому важливість? Власне, ось це залучення має виконати кілька функцій. Одна з функцій – артикулювання інтересів. Інша з функцій – агрегування інтересів. Третя функція – інформаційна, коли доводять до органів державної влади інформацію про громадську думку і про ту чи іншу проблему, яку необхідно вирішити. Саме використання такої інформації значно полегшує підготовку та практичне застосування законодавчих актів. Ще я би виділила експертну функцію, бо як правило, групи інтересів в тій чи іншій сфері є висококваліфікованими спеціалістами з конкретних питань. Важливо донести проблему, а ще важливо виписати фахово якусь норму, щоб вона мала якесь своє продовження і нормально могла реалізовуватись».
Приклади взаємодії
Можна безкінечно говорити про важливість взаємодії комітетів зі стейкхолдерами, а можна і навести конкретні приклади, коли ця взаємодія мала результат – реєстрацію законопроєкту з урахуванням позицій усіх сторін та його схвалення парламентом і подальше впровадження. Звісно, їх набагато більше, але приведемо приклад двох.
Тут варто згадати прийняття Виборчого кодексу опрацювання якого відбувалось у робочих групах при комітетах парламентів двох скликань. Перша група розглядала більше 4 тисяч поправок на 43 засіданнях при мінімальній кількості депутатів-членів цієї групи та кількох експертів. Створена робоча група активно дослуховувалась до незалежних експертів і громадських організацій, але їхні напрацювання суттєво не впливали на позицію профільного парламентського Комітету. В результаті парламентом 8 скликання був прийнятий Виборчий кодекс, який мав дещо застарілі норми та не враховував права частини виборців. Президент Володимир Зеленський ветував цей законопроєкт та направив на доопрацювання комітету уже у новому скликанні парламенту. Робоча група перед другим читанням Проєкту змін до Виборчого кодексу опрацювала 40% поправок з майже 4 тисяч, решту комітет вивчив без участі громадськості та експертів. У липні 2020 року Верховна Рада підтримала зміни до Виборчого кодексу, остаточно визначивши процедури місцевих виборів. При цьому були враховані пропозиції стекхолдерів щодо права голосу внутрішньо переміщеним особам, гендерної квоти, прав людей з інвалідністю, посилення відповідальності за виборчі злочини.
Місцеві вибори 2020 року показали деякі недоліки прийнятого документу, а відтак робота над вдосконаленням Виборчого кодексу триває. Створена Робоча група, до якої увійшли майже 80 учасників з числа народних депутатів, органів влади та представників громадських організацій.
«Що відбулось у попередньому скликанні з Виборчим кодексом? Фактично Робоча група якісно у вузькому колі, тому що багато учасників цієї робочої групи не брали фактичної участі у її діяльності, напрацювала пропозиції. Комітет перед результативним голосуванням самоусунувся від висловлення позиції і все вирішувалось в межах політичних домовленостей між депутатськими групами і фракціями.
Після позачергових парламентських виборів на рівні виборчого законодавства дійсно з’явилась відповідність між змістом консультацій і їх результатами і реальними змінами у виборчому законодавстві, зокрема досягнуто значних успіхів у частині захисту прав громадян, забезпечення реальних механізмів гендерної збалансованості, посилення відповідальності за виборчі злочини», - зазначив старший аналітик ОПОРИ Олександр Клюжев.
Ще одним позитивним прикладом взаємодії можна назвати Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо регулювання обігу конопель в медичних цілях, науковій та науково-технічній діяльності, який 2 червня у Верховній Раді зареєстрували 82 народні депутати.
Перший законопроєкт щодо легалізації канабісу у медичних цілях зареєстрували 102 депутати 8 скликання. Саме тоді вперше законопроєкт зареєстрували на підставі петиції, яку в тому числі підтримала екс-міністерка охорони здоров’я Уляна Супрун та підписали різні пацієнтські громадські організації України, зокрема, «Українська Асоціація Медичного Канабісу», БФ «Діти з гемофілією», БФ «Пацієнти України» тощо. Однак згодом законопроєкт відкликали, а екс-очільниця МОЗ Уляна Супрун заявила, що розгляд законопроєкту заблокував міністр внутрішніх справ Арсен Аваков.
У парламенті 9 скликання було 4 законопроєкти. Робоча група працювала над тим, щоб ці законопроєкти об’єднати в один та врахувати позицію усіх сторін.
«Фасилітацією цього процесу займався Михайло Радуцький, щоб між усіма групами був досягнуті ті нормативні позиції, які дають можливість максимально вирішити проблему людей, які потребують цього закону. Це все було пронизано безкінечною дискусією, у гарному сенсі, і залученість була дуже високою. Це були усі пацієнтські організації, фармвиробники, аграрії, ветеранські організації, люди, які займаються паліативними хворими. Це був великий цикл домовленостей та узгоджень, по якому шляху ми підемо, обираючи зі світового досвіду той накращий, який підійде Україні», - розповів під час онлайн-марафону голова благодійної організації «100% життя» Дмитро Шерембей.
Окей, Гугл, як покращити взаємодію?
Ми говоримо про важливість взамодії комітетів зі стейкхолдерів, але як її зробити системною та зручною для обох сторін?
По-перше, комітетам варто підвищити рівень інформаційної складової: оприлюднювати затверджений розклад засідань, розміщувати анонси засідань на сайті комітету та порядки денні, публікувати результати законопроєктної роботи підкомітетів, склад і результати дорадчо-консультативних органів при комітеті, протоколи та стенограми слухань в комітеті. Також необхідно публікувати інформацію про законотворчу діяльність, зокрема про законопроєкти, які перебувають на розгляді Комітету і винесені на обговорення, та дані про стан їх розгляду, експертні висновки. Крім цього, потрібно системно наповнювати сторінки в соціальних мережах. Також варто на сайті забезпечити можливість подати від громадян та зацікавлених сторін пропозиції до законопроєктів,
По-друге, періодично проводити комітетські слухання та інші публічні заходи, сформувати та вести базу зацікавлених сторін відповідно до сфер відання підкомітетів, сформувати план створення робочих груп та їхньої діяльності відповідно до плану розгляду чи розробки законопроєктів.
По-третє, самим стейкхолдерам необхідно проявляти більшу активність у просуванні своїх ініціатив, виходити до комітетів з готовим продуктом або чітко сформованою пропозицією. Для ефективного просування ідей об’єднуватись з дотичними організаціями, формувати коаліції.
Для полегшення взаємодії ОПОРА розробила консультаційний майданчик «Порада», на якому можна висловити свою думку щодо конкретного законопроєкту чи вирішення інших важливих питань. Ініціювати такі обговорення можуть народні депутати та парламентські комітети. Такий діалог дозволяє спільними зусиллями приймати рішення з урахуванням потреб та інтересів людей.
А проаналізувати, кого комітети залучають найбільше та найменше під час законотворення, щоб сформувати подальші плани для співпраці, можна за допомогою інтерактивної карти стейкхолдерів https://stakeholder.poradaua.com.
Ну і також важлива просвіта виборців про свою діяльність, повноваження та результати роботи комітетів, щоб зробити її прозорою та більш зрозумілою для пересічного громадянина. Адже чим зрозумілішою буде робота комітетів, тим ефективніше буде залучення зацікавлених сторін, а отже і більш якісне законодавство.
Матеріал підготовлено громадською організацією «Громадянська мережа «ОПОРА» в межах проєкту «Інклюзивні комітети як запорука якісного законотворення» за підтримки Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.