Ідея кодифікації виборчого законодавства пережила багато скликань: ще у далекому 2002 р. народний депутат VII скликання Євген Жовтяк зареєстрував проєкт Виборчого Кодексу. В теорії Кодекс повинен забезпечити повноту регулювання усіх виборів, ліквідувати непотрібні розбіжності між процедурами на різних виборах, спростити використання законодавства суб’єктами виборчого процесу. Найпопулярнішим аргументом на користь Кодексу в Україні було і є сподівання про забезпечення стабільності виборчого законодавства. І хоча не існує юридичних перешкод для внесення змін до Кодексу, навіть прагматики вірили у здатність єдиного і наскрізно логічного документа обмежити хаотичні ініціативи депутатів.
Після Революції Гідності перспективи прийняття Виборчого кодексу суттєво посилились, оскільки справжня виборча реформа була важливою вимогою суспільства. У червні 2015 р. Верховна Рада VIII скликання схвалила план законодавчого забезпечення реформ в Україні, який передбачав розгляд/прийняття Виборчого Кодексу в IV кварталі 2017 р. Формально процес завершився лише у грудні 2019 р., коли новообраний парламент ухвалив Виборчий кодекс з пропозиціями Президента України Володимира Зеленського. Напередодні місцевих виборів Виборчий Кодекс зазнав змін, але і зараз парламент працює над його удосконаленням.
Пройдений Виборчим кодексом шлях надав багато уроків, які треба вивчити для ефективних рішень у майбутньому. Але спочатку узагальнимо основні практики парламенту під час підготовки та розгляду Виборчого кодексу парламентом VIII та IX скликання.
Хто і як готував Виборчий Кодекс?
Якими б щедрими не були попередні політичні обіцянки, але Виборчий Кодекс був ухвалений у першому читанні лише 07 листопада 2017 р. За проєкт №3112-1 (Парубій, Черненко) проголосували лише 226 народних депутатів України. Після першого читання Кодексу розпочався процес його удосконалення за участі народних депутатів та національних експертів.
28 лютого 2018 року Комітет Верховної Ради України з питань правової політики, на той момент відповідальний за виборчу реформу, створив Робочу групу із підготовки проєкту Виборчого Кодексу до другого читання. 04 квітня цього ж року було сформовано персональний склад Робочої групи, до якої увійшли 24 народні депутати України з різних фракцій і груп, помічники окремих народних депутатів України. Представники національних та міжнародних експертних організацій офіційно не були включені до складу цієї робочої групи, але у подальшому активно брали участь в її діяльності.
Задача у новоствореної групи була складною - опрацювати 4 296 поправок і пропозицій від народних депутатів України, які надійшли після першого читання Кодексу. Свою роботу група парламентського комітету завершила 11 березня 2019 р., провівши 43 засідання.
Виборчий Кодекс був ухвалений 11 липня 2019 року, що стало одним з останніх рішень Верховною Радою України, повноваження якої були достроково припинені президентом України Володимиром Зеленським. Голова Верховної Ради України Андрій Парубій підписав Виборчий Кодекс і направив його Президенту України 27 серпня 2019 р., при цьому перше засідання нового скликання відбулось 29 серпня.
Президент України Володимир Зеленський застосував вето до Виборчого Кодексу, пропозиції якого були результативно розглянуті парламентом 19 грудня 2019 р. Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування та містобудування під час опрацювання вето активно консультувався з експертами і громадськістю, хоча і офіційно і не створював спеціальну робочу групу.
Врахування парламентом пропозицій президента не завершило процес розгляду Виборчого Кодексу. У травні 2020 р. парламентський комітет повернувся до змін до Виборчого Кодексу, сконцентрувавши увагу на місцевих виборах. Це було пов’язано з тим, що під час розгляду вето Президента депутати не встигли узгодити позиції щодо законодавчого регулювання місцевих виборів.
Враховуючи карантинні обмеження, профільний комітет Ради провів онлайн-обговорення пріоритетних змін, після якого відбулись додаткові консультації між ним та представниками експертного середовища. Проєкт змін до Виборчого Кодексу (№3485) був підтриманий Верховною Радою 04 червня 2020 р., до якого перед другим читанням надійшло 3906 поправок.
Для розгляду поправок до проєкту, який визначав процедури місцевих виборів-2020, Комітет Верховної Ради України створив спеціальну робочу групу. Ця група встигла розглянути 40 % поправок народних депутатів, інші були вивчені комітетом без участі незалежних експертів та громадськості.
16 липня 2020 р. Верховна Рада України конституційною більшістю підтримала зміни до Виборчого Кодексу, нарешті остаточно визначивши процедури місцевих виборів.
Після проведення місцевих виборів-2020 Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування та містобудування розпочав діалог про врахування досвіду пройденої кампанії у Виборчому Кодексі. Із метою усунення недоліків чинної редакції Кодексу було створено Робочу групу, яка провела своє перше засідання 11 березня 2021 р. Формат діяльності Робочої групи передбачає проведення її регулярних засідань та тематичних обговорень за визначеним графіком. Таким чином, нові практики на рівні парламентського комітету створюють шанси для завчасного і комплексного реформування виборчих процедур.
Уроки Виборчого Кодексу
Тривалий процес підготовки Виборчого Кодексу надав багато уроків, які необхідно врахувати у майбутніх реформах законодавства.
Перший і може найголовніший урок - консультації парламенту із експертами і громадянським суспільством повинні бути пов’язані із реальним парламентським діалогом і доповнювати його. Якщо вони рухаються у різних напрямках, то процес може бути правильним, але мало впливати на остаточний результат.
Так по суті було під час підготовки Виборчого Кодексу до другого читання у парламенті VIII скликання. Створена робоча група активно дослуховувалась до незалежних експертів і громадських організацій, але їхні напрацювання суттєво не впливали на позицію профільного парламентського Комітету.
Процес напрацювання законодавчих змін не може бути заради процесу, а тому із самого початку необхідно забезпечити представництво депутатських фракцій і груп в усіх робочих групах та форматах. Під час підготовки Виборчого Кодексу неодноразово мало ситуації, коли в парламентських робочих групах експертами та окремими депутатами напрацьовувались пропозиції, але вони жодним чином не впливали на позиції лідерів фракцій і груп. Частиною проблеми або може і цілеспрямованою технологією є ігнорування народними депутатами засідань робочих груп, до складу яких їх офіційно делегували парламентські сили. До прикладу, у парламенті VIII скликання лише 5 народних депутатів взяли участь у більше, ніж половині засідань робочої групи з питань Виборчого Кодексу, натомість 11 з 24 народних депутатів, офіційно включених до її складу, проігнорували усі без виключення засідання. Робочі групи не повинні бути клубами любителів виборчого законодавства, а ставити перед собою конкретні задачі.
По-друге, важливо уникати самоусунення Комітету парламенту від визначення своєї позиції щодо законопроєктів, як це було під час розгляду Виборчого Кодексу парламентом попереднього скликання. У чернів-липні 2019 р. Верховна Рада України розглядала на пленарних засіданням весь масив поданих поправок, не маючи позиції головного комітету. Такий підхід загрожує непублічними політичними домовленостями та ігноруванням результатів попередніх консультацій парламенту з експертами.
По-третє, консультації з експертами та робочі групи необхідно посилити мінімальними процедурами врахування їхніх рекомендацій. Ці процедури мають, як мінімум, передбачати пояснення, чому ті чи інші пропозиції були або не були враховані. Під час підготовки та змін Виборчого Кодексу відсутність процедур s регламенту врахування позицій давалася взнаки і знижувала ефективність взаємодії парламенту та експертного середовища.
Ці уроки повинні бути враховані на наступному етапі виборчої реформи. І вже можна констатувати, що частково вони вже імплементуються на практиці. Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування та містобудування фактично відразу після місцевих виборів почав вивчати досвід застосування законодавства і має тематичний план експертного обговорення проблем. І це означає, що навіть невдалий досвід попередніх етапів виборчої реформи не був марним. Поступово, нехай і не так швидко, як хотілося, формуються нові стандарти підготовки виборчого законодавства.
Матеріал підготовлено громадською організацією «Громадянська мережа «ОПОРА» в межах проєкту «Інклюзивні комітети як запорука якісного законотворення» за підтримки Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.