Серед українських парламентарів практика проведення публічних консультацій при роботі над законопроектами є непоширеною. Здебільшого цю функцію виконують вже комітети Верховної Ради. Такими є висновки аналізу роботи народних депутатів України з цільових областей в рамках проєкту «Депутат на зв’язку», який здійснювали представники Громадянської мережі ОПОРА. Тож ми вирішили дізнатися, як подібна практика консультування впроваджується закордоном, зокрема в Британському Парламенті.

Для початку зробимо маленький екскурс в історію становлення Британського парламенту, аби розуміти як він функціонує. Адже всі механізми, котрі ним використовуються не вигадані  «з нуля», а є такими, що поколіннями видозмінювались та адаптувались до викликів свого часу.

Структура Парламенту Сполученого Королівства

Парламент Сполученого Королівства, котрий є вищим законодавчим органом в країні і очолюється Британським монархом, розвивався та зазнавав реформування відповідно до змін самої країни. Так, він пройшов шлях від окремих парламентів Англії, Шотландії, та Ірландії до парламенту Великої Британії і зрештою сформувався як парламент Сполученого Королівства, що відбулося у 1801 році. По своїй структурі Британський парламент є двопалатним і включає в себе Палату лордів (верхня Палата) та Палату громад (нижня Палата, можливий варіант перекладу Палата общин). Палата лордів не обирається і включає до свого складу лордів духовних та лордів світських, тобто представників духовенства та аристократії. Палата громад же в свою чергу є органом, котрий обирається на демократичних виборах. Історично довгий час основну владу мала саме Палата лордів, втім в XX столітті це змінилося і Палата громад набула значно більше повноважень. Так, Уряд Сполученого Королівства є підзвітний нижній Палаті, з якої обирається Прем’єр-міністр країни. Так само за Палатою громад зберігається і право оголосити недовіру Уряду і припинити його повноваження. Всі ці процедури виникали внаслідок змін, яких зазнавав соціальний устрій країни. Якщо 500 років тому нормою було те, що рішення приймались духовенством та дворянством, то зі зростанням впливу решти підданих монарха, виокреслилась потреба в необхідності їх представництва у владі. Цю функцію зрештою і виконала Палата громад.

Законотворча діяльність Парламенту

Будь який член верхньої або нижньої палати має право подати законопроект на розгляд парламенту. Цей документ називається біллем, у випадку якщо він подається кимось із міністрів документ носитиме назву «Урядовий білль», а якщо подається кимось із парламентарів, то відповідно «Білль приватного члена палати». При цьому біллі від парламентарів складають лише восьму частину від всіх законопроектів і мають обмежений час на їх обговорення. Загалом член палати має три способи для того, аби поставити білль на розгляд парламенту:

  1. Внести білль до списку тих, що пропонуються для обговорення. Щодо всіх, запропонованих парламентарями законопроектів відбувається голосування і ті 20, котрі наберуть найбільшу кількість голосів, будуть обговорюватись в парламенті;
  2. Член парламенту має 10 хвилин для того, аби презентувати свій законопроект. Якщо палата проголосує підтримати його, білль потрапить в перше читання, а як ні – то його буде відхилено;
  3. Попередивши спікера палати, парламентар може внести законопроект до списку для обговорення, втім біллі, внесені в такий спосіб, дуже рідко отримують підтримку.

Для того аби стати законом, білль має пройти три парламентських читання після чого його має схвалити монарх.

Публічні обговорення та Зелені книги

Загалом законотворчий процес у Сполученому Королівстві є доволі складним, тому для того, аби отримати належну підтримку для свого біллю, законотворці ретельно досліджують те, як він може вплинути на життя країни. В даний момент майже кожен урядовий чи парламентський документ Королівства проходить публічні обговорення на сайті уряду. Там міністерства, департаменти та інші установи можуть розмістити інформацію про публічну консультацію, звернувшись за пропозиціями та відгуками до широкого кола громадян країни, представників зацікавлених сторін та профільних експертів. Інформація про консультацію на сайті має усталену структуру і містить відомості про установу, яка розпочала обговорення, дату публікації та останнього оновлення документації, стислий та загальний опис питання, котре виноситься на обговорення та тривалість консультацій з громадськістю. Таким чином, користувач може обрати ту тему, яка його цікавить, завантажити документи та відповісти на запитання, якими цікавиться влада. При цьому формат надання відповіді може відрізнятися: десь мова йде про онлайн-опитувальник, а десь може знадобитися електронна пошта і лист у довільній формі. На даний час сайт містить 88 консультацій, котрі тривають, а загалом їх розміщено вже понад 5500.

Якщо перед парламентарями та Урядом стає виклик у вигляді тих речей, котрі раніше не могли законодавчо регулюватись, як, наприклад, соціальні мережі, криптовалюти чи інші винаходи сучасного світу, або коли мова йде про резонансний законопроект, котрий в певній мірі вплине на всіх громадян Королівства, тоді владою формується спеціальний документ, що зветься Зелена Книга (Green Paper). Оксфордський словник дає наступне визначення Зеленої Книги (у Великобританії) – «попередній звіт про пропозиції влади, опублікований для стимулювання та розвитку дискусії». Тобто, це документ, котрий детально описує підняту проблематику та вказує, як прийняття нового законопроекту змінить стан справ в Королівстві. Зелена Книга містить коментарі експертів, які вже вивчали питання, містить як позиції «за», так і позиції «проти» та вказує на можливі напрями дій з точки зору державних політик та законодавства. Таким чином, влада пропонує громадянам, котрі можуть не володіти інформацією в достатній мірі, долучитись до обговорення питань, які обов’язково позначаться на їх повсякденному житті. Після публікації Зеленої Книги всі пропозиції, що в ній містяться, виносяться на публічне обговорення, щоб з’ясувати думки та позиції якомога більшого кола громадян. На основі всіх консультацій стосовно Зеленої Книги формується новий документ під назвою Біла Книга (White Paper). Цей новий документ вже є не стимулом до дискусії, а її наслідком, тобто рекомендаціями, котрі будуть подані до парламенту під час розгляду законопроекту.

Свою назву Green Paper та White Paper ці документи отримали ще сотні років тому. Коли більшість урядових документів друкувались без обкладинок і для того, аби відрізняти їх один від одного використовувався кольоровий папір. Таким чином, зелений колір став стандартом для консультаційного документу, а білий – для того, який є безпосередньо пропозицією. В сучасному світі, така назва скоріше є даниною традиції, втім сам процес залучення громадян до обговорення є надзвичайно важливим. Тим паче з розвитком телекомунікаційних технологій почути позицію різних верств населення стає дедалі простіше.

Нагадаємо, що Громадянська мережа «ОПОРА» розробила власну платформу для публічних консультацій «ПОРАДА», яку пропонує використовувати народним депутатам України та парламентським комітетам – потенційним ініціаторам публічних консультацій. Цей майданчик дозволяє дослідити думки стосовно тієї чи іншої законодавчої ініціативи як зі сторони профільних експертів та представників зацікавлених сторін, так і зі сторони пересічних громадян.

Довідково: Проєкт «Депутат на зв’язку» реалізується Рівненською обласною організацією Всеукраїнської громадської організації «Громадянська мережа «ОПОРА» в межах Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.