Станом на 2021 рік Україна не має власного закону про зброю. Створена при Комітеті Верховної Ради з питань правоохоронної діяльності робоча група з розробки законопроєкту «Про обіг вогнепальної цивільної зброї та бойових припасів до неї» пропрацювала більше року, але у висновку відбулась реєстрація двох законопроєктів. Створилась депутатська група у Верховні Раді «За зброю самозахисту», відбувалось медійне протистояння двох законопроєктів, зростало невдоволення серед профільних громадських організацій, а голова Робочої групи, народний депутат Олександр Дануца називав основний законопроєкт «складно компромісним». У висновку 4 березня Верховна Рада провалила голосування по обидвох законопроєктах. Що ж сталось?

Історія створення законопроєкту про зброю та виникнення альтернативного

Закон про зброю – це загальнообов’язкові правила для громадян України щодо різних суспільних відносин, пов’язаних зі зброєю. Експерти, народні депутати та громадянське суспільство у 9 скликанні Верховної Ради продовжили працювати над врегулюванням виробництва, набуття, володіння, відчуження, носіння, транспортування, ремонту, застосування цивільної вогнепальної зброї та бойових припасів. Оскільки наразі всі відносини щодо зброї у суспільстві регулюються підзаконними актами, зокрема наказом МВС від 21 серпня 1998 року № 662.

У серпні 2019 року підтримано петицію щодо врегулювання обігу зброї 25 тисячами голосами. Але Володимир Зеленський не підтримав її, вважаючи легалізацію обігу в державі зброї передчасною. А 2 вересня 2019 року був зареєстрований проєкт Закону «Про зброю» №1222. Ініціаторами законопроєкту були народні депутати Ігор Фріс та Олександр Матусевич. Крім того, в авторському колективі розробників законопроєкту були зазначені представники профільних громадських організацій, вищих навчальних закладів, юристи та адвокати. 20 вересня 2019 року був зареєстрований альтернативний законопроєкт «Про обіг зброї» №1222-1, поданий народним депутатом Олександром Бакумовим та іншими народними депутатами України.

Обидва законопроєкти опрацьовувались у форматі робочої групи і 27 листопада 2019 року  прийнято рішення направити законопроєкти на доопрацювання в Комітет з питань правоохоронної діяльності, результатом якого повинен стати загальний комплексний законопроєкт, що врахує всі зауваження та пропозиції. 18 грудня 2019 року на засіданні Комітету з питань правоохоронної діяльності вирішили об’єднати авторські колективи законопроєктів 1222 та 1222-1, створити робочу групу та напрацювати єдиний компромісний законопроєкт.

І вже 5 листопада 2020 року народний депутат Ігор Фріс анонсував підписання законопроєкту про зброю, який Апарат Верховної ради зареєстрував 6 листопада. Законопроєкт №4335 «Про обіг цивільної вогнепальної зброї та бойових припасів до неї» став тим компромісним документом, над яким працювала Робоча група. Крім того, був зареєстрований супровідний законопроєкт №4336, який розробили для внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України для реалізації положень законопроєкту №4335.

Але низку експертів та громадських організацій не задовольнила редакція компромісного законопроєкту. Зокрема Українська асоціація власників зброї (УАВЗ), яка входила до складу Робочої групи, заявила про маніпуляції та введення суспільства в оману щодо положень законопроєкту №4335. Як наслідок, 24 листопада був зареєстрований альтернативний законопроєкт №4335-1 «Про цивільну зброю та боєприпаси» та супровідний №4336-1 щодо змін у Кримінальний кодекс та КУпАП. Альтернативні законопроєкти подав народний депутат Андрій Шараськін.

20 січня 2021 року Комітет з правоохоронної діяльності на своєму засіданні розглянув обидва законопроєкти і рекомендував Верховній Раді прийняти за основу у першому читанні законопроєкт №4335 та відхилити альтернативний  законопроєкт №4335-1. 16 лютого 2021 було створено міжфракційне депутатське об’єднання «За зброю самозахисту», у склад якого увійшло 22 народних депутата. Обидва законопроєкти були в порядку денному  протягом шести пленарних днів лютого (2, 3, 4, 5, 18, 19), але так і не були розглянуті. І вже 4 березня 2021 року Верховна Рада не змогла зібрати достатню кількість голосів для ухвалення або хоча б на доопрацювання цих законопроєктів.  

Роль комітету та стейкхолдерів у написанні законопроекту про зброю

Відповідно до статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи мають Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України. Але законопроєкт не завжди створюється виключно суб’єктами законодавчої ініціативи. Часто законотворчий процес припадає на Комітети Верховної Ради, де і готуються тексти законів. Законопроєктна функція Комітетів передбачає право на створення робочих груп з розгляду та розробки різних законопроєктів.

Так, згідно з рішенням Комітету з питань правоохоронної діяльності 1 жовтня 2019 року і було створено Робочу групу для опрацювання проектів законів України про зброю (№1222) та про обіг зброї (№1222-1). Як було зазначено, Робоча група рекомендувала відправити обидва законопроєкти та напрацювати компромісний. Напрацювання та розробка нового законопроєкту відбувалась вже створеною робочою групою, голова якої є народний депутат Олександр Дануца. Всього Робоча група провела чотири засідання, два з яких припали на розгляд законопроєктів №1222 та 1222-1, а два на опрацювання та підготовку компромісного законопроєкту – №4335.

У відповідь на запит ОПОРИ секретаріат Комітету з питань правоохоронної діяльності повідомив, що склад Робочої групи визначав голова Робочої групи Олександр Дануца за поданням державних органів, експертів громадських організацій власників зброї та зброярів, адвокатів, представників охоронних структур, Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, науковців деяких вищих навчальних закладів та народних депутатів. Весь склад Робочої групи залучався на безкоштовній основі, хоча відповідно до статті 15 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», комітети мають право включати та залучати до  діяльності робочих груп фахівців, експертів, співробітників науково-дослідних інститутів на контрактній основі з оплатою.

Помічник народного депутата Олександра Дануци Андрій Нечипуренко прокоментував ОПОРІ: «До складу Робочої групи включалися всі бажаючі представники профільних ГО, експерти наукових закладів та установ, представники виробників та продавців зброї (за їх листами з проханням включити ПІП). Також представники міністерств, відомств відповідно на звернення Комітету до них з проханням  «надати представників». Також нардепи та їх помічники за бажанням». Склад поповнювався в процесі роботи, але майже всі бажаючі додалися у перші кілька місяців. Потім ще були зміни представників держорганів (це пов'язано з їх відпустками, відрядженнями тощо)».

З цього виходить, що Робоча група залучала до розробки законопроєкту різних стейкхолдерів, втім затвердженого складу або задекларованого рішення щодо складу могла не мати. Як зазначає член Робочої групи, голова наглядової ради Української асоціації власників зброї Георгій Учайкін, офіційного документу про склад Робочої групи він не бачив:

«Ми писали списки людей, яких просили включити до  складу. Але щоб дійшло до документа офіційно затвердженого складу – я такого не бачив».

На засіданні Комітету з питань правоохоронної діяльності 20 січня 2021 року народний депутат Олександр Дануца зазначив, що до складу Робочої групи входило 50-70 людей. Втім, як показує процес роботи, це особливо не впливало на функціонування Робочої групи. Засідання проходили наживу або у зумі, склад групи повідомлявся щодо дати засідань через месенджери та розміщався офіційний анонс на сайті Комітету з питань правоохоронної діяльності.

Проблеми виникли у кінцевому прийнятті рішень щодо тексту законопроєкту, що і призвело до публічних невдоволень з боку частини учасників Робочої групи.

Георгій Учайкін зазначив, що еволюція відносин у робочій групі зводилась нанівець з кожним кроком.

«Робота групи була профанацією, висновки та пропозиції експертів загубились у момент ухвалення ключових рішень» - наголосив представник УАВЗ.

Він також додав, що учасники Робочої групи отримали тільки кінцевий документ, який незрозуміло ким та як був затверджений чи ухвалений.

«Кінцева редакція законопроєкту була взята за основу з тексту законопроєкту №1222, але видозмінена по багатьом ключовим аспектам» - коментує Учайкін.

В свою чергу, Андрій Нечипуренко зазначив:

«Результати обговорень і рішень по позиціях відображались у редакції законопроєкту. За результатами засідання Робочої групи вносилися зміни у текст і розсилалися всім учасникам для отримання фідбеку. Рішення про врахування/не врахування приймалося більшістю нардепів, які виявили бажання увійти до складу Робочої групи. Але до цього всі учасники Робочої групи мали можливість донести до них свою позицію. Це можна побачити на відео записах засідань».

В той же час, помічник народного депутата повідомив, що окремих звітів по результатам засідань не створювалось, все відображалось у тексті законопроєкту.      

Крім того, на різних етапах підготовки законопроєкту до Робочої групи надходили зауваження та пропозиції багатьох державних органів. У висновку Комітету з питань правоохоронної діяльності до законопроєкту №4335 зазначено, що з пропозиціями та зауваженнями йог підтримує Міністерство внутрішніх справ України, Національна поліція України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Інститут  законодавства Верховної Ради України, Національна академія внутрішніх справ,  Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ.

Водночас Офіс Генерального прокурора, Міністерство юстиції України, Харківський національний університет внутрішніх справ, Національна академія Служби безпеки України вважають проєкт таким, що потребує доопрацювання.

«Це не обов'язок держорганів надавати зауваження та пропозиції до законопроєктів. Це так заведено у нашому Комітеті, що для більш якісного опрацювання законопроєкту, направляються листи за підписом голови з проханням надати зауваження і пропозиції. Така практика існує у багатьох комітетах ВРУ, але це не обов'язкова процедура» - наголосив Андрій Нечипуренко.

І якщо практика функціонування Робочої групи та процес ухвалення рішень є зрозумілою, то висновків державних органів, на які посилався Комітет, рекомендуючи парламенту прийняти законопроєкт №4335, у вільному доступі нема. Отримати ці документи можливо шляхом подачі запиту до Комітету, але за копії документів можуть запросити кошти. Відсутність у вільному доступі документів підтверджує і Георгій Учайкін, який зазначає, що ніколи їх не бачив. Але висновки стосуються багатьох важливих і дискусійних моментів законопроєкту, наприклад, визначення утримувача Реєстру власників зброї. Олександр Дануца на засіданні Комітету 20 січня 2021 року зазначав, що у нього є лист Міністерства юстиції щодо відмови бути утримувачем. Згідно з відповіді на запит до Комітету з питань правоохоронної діяльності, Олександр Дануца навів витяг з додатку до листа Міністерства юстиції України № 38359/1063-19/11.3.1 від 21.10.2019 року до проекту Закону про зброю(№1222), у якому запропоновано визначити держателем Реєстру зброї МВС України як головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері надання поліцейських послуг.

Висновки

Комітети Верховної Ради відіграють велику роль у законотворчому процесі. Вони мають багато механізмів для якісної розробки законопроєктів. Але історія з написанням закону про зброю показує, що більша формалізація діяльності робочих груп могла би покращити законотворчий процес та уникнути відсутності компромісу. Неузгодженість сторін може виникнути через відсутність задекларованих обґрунтувань та незрозумілу практику при прийнятті рішень, відсутність у вільному доступі важливих документів, які мали вплив на кінцеву редакцію. При функціонуванні Робочої групи «Про обіг вогнепальної цивільної зброї та бойових припасів до неї» дійсно залучались різні експерти, фахівці навчальних закладів, громадських організацій, народних депутатів, представників бізнесу та державних органів. В той же час, інформацію про склад Робочої групи складно знайти, записи засідань не розміщуються на сайті Комітету.

Як зазначив Андрій Нечипуренко, формат роботи та прийняття рішень у Робочій групі не є сталим. Тобто кінцевий продукт діяльності робочих груп може мати різні варіації прийняття рішень. Але питання не тільки у відсутності сталої практики, а у належному і своєчасному донесенні до учасників робочої групи даних правил. УАВЗ неодноразово заявляла, що їм надавався тільки оновлений документ, який був узгоджений незрозуміло ким. Тобто процес прийняття рішень не був належним чином донесений. Також, важливим для учасників групи можна назвати наявність обґрунтувань при прийнятті того чи іншого рішення. Якщо народні депутати (як суб’єкти законодавчої ініціативи) у процесі дискусій у робочій групі та отриманні висновків від різних стейкхолдерів приймають рішення на користь конкретних зацікавлених сторін, то потрібно аргументовано це довести до всіх учасників. Крім того, важливим для учасників є вільний доступ до всіх супровідних документів, включаючи пропозиції та зауваження стейкхолдерів. Тому всі листи державних органів щодо законопроєкту №4335 мають бути опубліковані і їх можна знайти за посиланням. 

Через неузгодженість учасників Робочої групи, законопроєкт №4335 був названий як «складно компромісний» і був зареєстрований альтернативний №4335-1. А у висновку відхилили обидва, народним депутатам не вистачило політичної волі прийняти хоча б один з законопроєктів. Хронологія підготовки редакції закону та участі стейкхолдерів показує, що в процесі існування Робочої групи процедурні моменти не були належним чином донесені для усіх учасників процесу, а кінцева редакція не була узгоджена серед стейкхолдерів. В результаті учасники не досягли спільного компромісу та домовленостей з ключових аспектів законопроєкту. Відповідно до статті 107 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» відхилений парламентом законопроєкт не може бути внесений на поточній та наступній за нею позачерговій сесіях Верховної Ради відповідного скликання. Відхилений законопроєкт знімається з розгляду із відповідним зазначенням про це в єдиній автоматизованій системі. Наразі країна у питанні законодавчого врегулювання обігу зброї повернулась на самий початок.

Матеріал підготовлено Громадянською мережею ОПОРА в межах проєкту «Інклюзивні комітети як запорука якісного законотворення» за підтримки Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.