Резюме

Початок чергових місцевих виборів в Україні, як і два останніх електоральні цикли, відбувається в умовах збройної агресії та тимчасової окупації частини територій України Російською Федерацією. Ці обставини постійно провокують дестабілізацію політичної ситуації в Україні й, зокрема, унеможливлюють проведення виборів з дотриманням європейських демократичних стандартів на окремих територіях Донецької та Луганської областей. Хоча ЦВК, на підставі подань військово-цивільних адміністрацій, вже встановила перелік місцевих рад щодо яких відсутня можливість проведення чергових виборів – головна небезпека полягає в тому, що цей перелік не є остаточним і вичерпним. Таким чином, виборці цих областей не мають гарантій того, що в кінцевому підсумку державою буде забезпечено реалізацію їх конституційних виборчих прав в повному обсязі.  Також невирішеною залишається проблема відсутності права голосу на місцевих виборах у внутрішньо переміщених громадян України, яких нараховується близько 1,5 млн осіб. Групою громадських організацій і окремих депутатів розроблено й ініційовано законопроект націлений на оперативне врегулювання цієї проблеми.

Поспішне прийняття закону «Про місцеві вибори» й впровадження нової й суперечливої системи голосування вже викликає нерозуміння й дезорієнтацію не лише у виборців, але і в партій та кандидатів і цілком здатне спричинити суттєві проблеми та конфлікти на етапі підрахунку голосів та встановлення результатів голосування. Хоча б частково мінімізувати негативні наслідки таких нововведень може масштабна інформаційно-просвітницька кампанія серед виборців та ґрунтовний інструктаж членів виборчих комісій щодо основних положень виборчого законодавства та окремих виборчих процедур. Додатковий тягар лягає на Центральну виборчу комісію, яка повинна оперативно та в межах наданих їй повноважень врегульовувати проблеми  спричинені недосконалістю виборчого законодавства. На цьому етапі виборчого процесу ЦВК професійно й належним чином виконує покладені на неї обов’язки.

У порівнянні із загальнонаціональними виборами, місцеві вибори в Україні традиційно супроводжуються посиленням корупціогенних ризиків та загрозами, пов’язаними із виборчими зловживаннями. В умовах послаблення консолідованої суспільної уваги до виборів в окремих громадах існує перспектива посилення зловживань адміністративними ресурсами і їхнього впливу на перебіг локальних передвиборчих кампаній. Наявність різнопланових місцевих політичних інтересів, нерідко маловідомих для широкого загалу, створюватиме передумови для поєднання проявів підкупу виборців  із зловживаннями адміністративним ресурсом, що проявлятиметься у використанні місцевих бюджетних коштів та ресурсів  для матеріального стимулювання виборців на підтримку окремих кандидатів і партій.

Спостерігачі ОПОРИ, які здійснюють свою діяльність в усіх регіонах України, відзначають високу активність потенційних кандидатів та партій-суб’єктів виборчого процесу, які де-факто розпочали власні  передвиборчі кампанії до набуття ними офіційного статусу зареєстрованих кандидатів. Фальстарт передвиборної агітації, яка офіційно може проводитися лише з дня, наступного за днем прийняття територіальною виборчою комісією рішення про реєстрацію кандидата (ів), є традиційною виборчою технологією українських партій.  

Діяльність Центральної виборчої комісії

Протягом серпня й почату вересня Центральна виборча комісія прийняла 81 постанову, яка стосувалася різних аспектів підготовки та організації місцевих виборів. На цьому етапі виборчого процесу до основних повноважень ЦВК належало проведення жеребкування і формування складу обласних, районних, міських (міст обласного значення, міста Києва), районних у місті Києві виборчих комісій. Окремим напрямком діяльності ЦВК стало врегулювання проблем виборчого процесу в Донецькій та Луганських областях.

10 серпня під час свого засідання ЦВК затвердила перелік першочергових заходів, необхідних для реалізації закону «Про місцеві вибори» та прийняла понад 20 нормативних актів.  Зокрема, встановила форми подань щодо кандидатур до складу виборчих комісій, а також форми посвідчень суб’єктів та інших учасників виборчого процесу з місцевих виборів. Окрім того, Комісія встановила форми списків виборців та інших виборчих документів для підготовки та проведення голосування з місцевих виборів. Визначено, що списки виборців  та витяги із списку виборців будуть виготовлятися на аркушах формату А3 з обох боків.

Комісія затвердила форми іменних запрошень на місцеві вибори. Визначено, що вони виготовлятимуться органами ведення Державного реєстру виборців за формами, затвердженими постановою ЦВК, та передаються відповідним дільничним виборчим комісіям звичайних виборчих дільниць на паперових носіях формату А3, про що складається акт.

Окремою постановою ЦВК затвердила Роз’яснення щодо невключення осіб, засуджених до обмеження волі, до списків виборців на звичайних виборчих дільницях.

Також ЦВК встановила нормативні вимоги до приміщень територіальних і дільничних виборчих комісій з місцевих виборів і приміщень для голосування, а також перелік та норми забезпечення цих комісій транспортними засобами, засобами зв’язку, обладнанням, інвентарем, оргтехнікою, іншими матеріальними цінностями; види робіт і послуг, які ТВК можуть закуповувати за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, отриманих як цільова субвенція з Державного бюджету України, чи коштів відповідного місцевого бюджету, виділених на підготовку і проведення місцевих виборів. Крім того, встановлено, що Вимоги до приміщень дільничних виборчих комісій та приміщень для голосування, встановлені постановою ЦВК від 19 січня 2012 року № 5, будуть застосовуватися до приміщень дільничних виборчих комісій з місцевих виборів.        

Комісія встановила Порядок проведення жеребкування щодо включення кандидатур до складу ТВК з виборів депутатів обласних, районних, міських, районних у містах, сільських та селищних рад, сільських, селищних та міських голів, старост сіл і селищ.

Крім того, Комісія затвердила Порядок проведення жеребкування щодо визначення номерів місцевих організацій політичних партій для розміщення їх назв у виборчому бюлетені та встановила необхідні для жеребкування форми списків місцевих організацій політичних партій. Окрім того, ЦВК встановлено форму виборчого списку кандидатів у депутати, висунутих місцевою організацією політичної партії в багатомандатному виборчому окрузі.

Під час засідання Комісія затвердила форму і текст плакатів, що роз’яснюють порядок голосування на місцевих виборах та відповідальність за порушення законодавства про місцеві вибори. При цьому встановлено, що плакати виготовляються кольоровим друкарським способом на офсетному папері № 1 формату А3, щільністю 80 г/м2 з розрахунку по одному примірнику кожного плаката на кожну виборчу дільницю.

Під час засідання ЦВК затвердила зразки та опис печаток територіальних і дільничних  виборчих комісій, а також зразок штампа «ВИБУВ». Затверджено зразки та опис вивісок територіальних виборчих комісій та дільничних виборчих комісій.

Окрім того, Комісія визначила розмір грошової застави для кандидата на посаду міського голови, а також розмір грошової застави для виборчого списку кандидатів у депутати обласної, районної, міської, районної у місті ради, висунутого у багатомандатному виборчому окрузі, на чергових місцевих виборах. Також затверджено Порядок внесення, повернення та перерахування грошової застави на місцевих виборах, установлений ЦВК разом з Міністерством фінансів України.

ЦВК затвердила обсяг видатків, необхідних для підготовки та проведення виборів, призначених на 25 жовтня 2015 року, включаючи видатки на реалізацію першочергових заходів, в сумі 1 180 300 000 гривень. Комісією встановлено Порядок спеціального інформаційного забезпечення проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост сіл, селищ.

25 серпня відбулось чергове засідання ЦВК, на якому Комісія встановила форми протоколів територіальних виборчих комісій про підсумки голосування та результати виборів. Окрім того, прийнято постанову ЦВК «Про форми протоколів та актів виборчих комісій, які здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів, щодо підрахунку голосів виборців на виборчих дільницях з виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост сіл, селищ».

Також під час засідання Комісія затвердила форму та колір виборчих бюлетенів. Встановлено, що виборчі бюлетені для голосування у відповідних виборчих округах повинні бути однаковими за розміром, надруковані державною мовою на однаковому папері та на одному аркуші, з текстовою частиною лише з одного боку, відповідного кольору та змісту.

Крім того, затверджено Роз’яснення щодо порядку транспортування виборчих документів до територіальних виборчих комісій, а у разі невстановлення відповідними комісіями результатів відповідних виборів – до ЦВК.

Комісія своєю постановою погодила зміни до Інструкції про порядок відкриття, використання і закриття рахунків у національній та іноземних валютах, затвердженої постановою Правління НБУ від 12 листопада 2003 року № 492, щодо порядку відкриття і закриття рахунків виборчих фондів.

28 серпня, розглянувши рішення Волинської, Дніпропетровської, Житомирської, Івано-Франківської, Кіровоградської, Одеської, Полтавської, Хмельницької, Чернівецької обласних рад про утворення у зазначених областях об’єднаних територіальних громад та призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад цих об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів на 25 жовтня 2015 року, Комісія оголосила з 5 вересня 2015 року початок виборчого процесу перших зазначених місцевих виборів. Вибори були призначені в 74 об’єднаних територіальних громадах вказаних областей.

5 вересня 2015 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо організації проведення перших виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», пунктом 2 розділу ІІ встановлено, що ЦВК може призначити перші місцеві вибори депутатів сільських, селищних, міських рад та відповідних сільських, селищних, міських голів на 25 жовтня 2015 року. Відтак, 7 вересня Комісія затвердила Роз’яснення щодо деяких питань призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів.

До ЦВК надійшли звернення Вінницької, Дніпропетровської, Донецької, Житомирської, Закарпатської, Запорізької, Івано-Франківської, Київської, Луганської, Львівської, Миколаївської, Одеської, Полтавської, Рівненської, Сумської, Тернопільської, Херсонської, Хмельницької, Черкаської, Чернігівської обласних державних адміністрацій щодо прийняття Комісією рішення про призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів у зв’язку з утворенням у зазначених областях об’єднаних територіальних громад. Розглянувши вказані звернення, Комісія встановила, що вони надійшли в установлений строк та відповідають вимогам законодавства України (крім звернення Тернопільської ОДА в частині щодо прийняття рішення про призначення перших виборів депутатів Хоростівської міської, Вишнівецької, Товстенської селищних рад об’єднаних територіальних громад та відповідних міського, селищних голів). Відтак, Комісія призначила на неділю, 25 жовтня 2015 року перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів та оголосила з 8 вересня 2015 року початок виборчого процесу перших зазначених місцевих виборів.  Вибори відбудуться у 85 об’єднаних територіальних громадах вказаних областей. Таким чином, станом на 7 вересня Комісією оголошено початок виборчого процесу перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад 159 об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів. Питання призначення інших перших місцевих виборів можуть розглядатися ЦВК лише після закінчення виборчого процесу чергових місцевих виборів 25 жовтня 2015 року.

ЦВК визначила розмір грошової застави для кандидата на посаду міського голови, а також – для виборчого списку кандидатів у депутати міської ради, висунутих у багатомандатному виборчому окрузі на перших місцевих виборах у межах Волинської, Кіровоградської, Одеської, Полтавської, Хмельницької та Чернівецької областей. Розмір грошової застави визначений у межах від 288 грн. до 1 481 грн. у залежності від кількості виборців у певному населеному пункті станом на 1 серпня 2015 року.

Комісія затвердила Роз’яснення щодо порядку виготовлення виборчих бюлетенів, їх передачі відповідним територіальним і дільничним виборчим комісіям, а також встановила форми виборчих документів для передачі та приймання виборчих бюлетенів.

Затверджено також Порядок реєстрації офіційних спостерігачів від іноземних держав, міжнародних організацій на місцевих виборах.

Комісія подала на розгляд Кабінету Міністрів України Порядок фінансування виготовлення органами ведення Державного реєстру виборців списків виборців та іменних запрошень для підготовки і проведення голосування на місцевих виборах.

На своєму засіданні 1 вересня ЦВК прийняла постанову «Про форми фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів місцевих організацій політичних партій, кандидати в депутати від яких зареєстровані в багатомандатному виборчому окрузі, кандидатів у депутати в одномандатному виборчому окрузі, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, старости села, селища, порядок їх складання та проведення аналізу».

Також ЦВК затвердила Порядок виготовлення, передачі, зберігання та використання печаток територіальних і дільничних виборчих комісій.  Окрім того, встановлено, що на чергових виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року районні, міські (міст обласного, республіканського в АР Крим значення, без районного поділу), районні в місті виборчі комісії, які утворюють дільничні виборчі комісії, не пізніш як за двадцять днів до дня голосування (до 4 жовтня 2015 року включно) забезпечують виготовлення печаток відповідних дільничних виборчих комісій з місцевих виборів за зразками, затвердженими постановою ЦВК від 10 серпня 2015 року № 168. А також не пізніш як на другий день після прийняття свого рішення про утворення дільничних виборчих комісій здійснюють їх передачу таким комісіям. Затверджено Роз’яснення щодо порядку виготовлення, передачі, зберігання та використання штампа «ВИБУВ» під час проведення виборів.

На підставі відомостей Державного реєстру виборців 3 вересня Комісія визначила кількість територіальних одномандатних виборчих округів, які мали бути утворені обласними, районними, міськими, районними у містах (де утворені районні у місті ради), сільськими, селищними виборчими комісіями для організації виборів. А 6 вересня Комісія сформувала склад 640 обласних, районних (крім районів у Автономній Республіці Крим), міських (міст обласного значення та міста Києва), районних у місті Києві виборчих комісій.

9 вересня ЦВК затвердила Розподіл субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на підготовку і проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року на загальну суму 1 млрд 33 млн 764,2 тис. грн. Також затверджено Розподіл субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виготовлення органами ведення Державного реєстру виборців списків виборців та іменних запрошень для підготовки і проведення зазначених виборів на загальну суму 2 млн 329 тис. 200 грн. Окрім того, затверджено Порядок надання Центральній виборчій комісії інформації щодо підготовки та проведення місцевих виборів.

Діяльність ЦВК щодо врегулювання процесу підготовки та проведення виборів в Донецькій та Луганській областях

10 серпня ЦВК звернулася до Верховної Ради України щодо невідкладного визначення відповідно до Закону України «Про місцеві вибори» переліку адміністративно-територіальних одиниць, у яких чергові вибори депутатів обласних, окремих районних, міських, районних у містах, селищних, сільських рад, сільських, селищних, міських голів та рад об’єднаних територіальних громад на території Донецької і Луганської областей 25 жовтня 2015 року не проводяться. Рішення прийнято у зв’язку з тим, що, відповідно до пункту 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеві вибори», чергові місцеві вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів Севастопольської міської ради, депутатів районних, районних у містах, міських, селищних, сільських рад та міських, селищних, сільських голів на території АР Крим, а також депутатів обласних рад, окремих районних, районних у містах, міських, селищних, сільських рад і міських, селищних, сільських голів та рад об’єднаних громад на території Донецької і Луганської областей, призначені на 25 жовтня 2015 року, не проводяться у зв’язку із здійсненням Російською Федерацією тимчасової окупації та збройної агресії проти України та неможливістю забезпечення дотримання стандартів проведення виборів Організації з безпеки і співробітництва в Європі. При цьому перелік адміністративно-територіальних одиниць, у яких не проводяться місцеві вибори, призначені на 25 жовтня 2015 року, визначається Верховною Радою України в постанові про призначення місцевих виборів. Проте Постанова Верховної Ради України від 17 липня 2015 року «Про призначення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у 2015 році», прийнята до набрання законом чинності,  указаного переліку не містила.

З метою забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян України та принципів виборчого процесу під час організації підготовки та проведення місцевих виборів у 2015 році на окремих територіях Донецької та Луганської областей, Комісія 11 серпня затвердила Роз’яснення щодо визначення окремих районних, міських, районних у містах, селищних, сільських рад Донецької та Луганської областей, щодо яких відсутня можливість проведення чергових виборів депутатів, сільських, селищних, міських голів та перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року.

29 серпня на підставі подань Донецької та Луганської обласних військово-цивільних адміністрацій ЦВК встановила неможливість проведення чергових місцевих виборів 25 жовтня 2015 року до 91 місцевої ради Донецької області та 31 місцевої ради Луганської області. Приймаючи це рішення, ЦВК розглянула подання Донецької та Луганської обласних військово-цивільних адміністрацій з переліками районних, міських, районних у містах, селищних, сільських рад цих областей, які перетинають лінію розмежування або знаходяться в безпосередній близькості до неї. І у зв’язку з цим відповідні військово-цивільні адміністрації не в змозі забезпечити належну безпеку громадян України під час проведення чергових місцевих виборів 25 жовтня 2015 року на території відповідних рад.

Утворення територіальних виборчих комісій

6 вересня завершився процес формування складу обласних, районних (крім районів в Автономній Республіці Крим), міських (міст обласного значення та міста Києва), районних у місті Києві виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів. ЦВК із дотриманням законодавчих строків і процедур утворила 640 відповідних виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів 25 жовтня 2015 року. Не були утворені ТВК в Автономній республіці Крим і на частині територій Донецької та Луганської областей. 

На місцевих виборах ТВК утворюються у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісій у кількості не менше дев’яти і не більше вісімнадцяти осіб.

Відповідно до Закону «Про місцеві вибори» свої кандидатури до складу територіальних виборчих комісій мали право подати дві категорії суб’єктів:

  1. місцева організація політичної партії, про утворення депутатської фракції якої оголошено на першій черговій сесії Верховної Ради України поточного скликання;
  2. зареєстрована в установленому законом порядку у відповідній адміністративно-територіальній одиниці місцева організація політичної партії.

У Верховній Раді 8 скликання зареєстровано 6 депутатських фракцій – Партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність», Політичної Партії «Всеукраїнське Об’єднання «Батьківщина», Політичної Партії «Народний Фронт», Політичної Партії «Опозиційний Блок», Політичної Партії «Об’єднання «Самопоміч» і Радикальної Партії Олега Ляшка.

Відповідно до Закону парламентські партії могли запропонувати до складу кожної територіальної виборчої комісії не більше ніж по дві кандидатури. За умов дотримання вимог до членів виборчих комісій кандидатури подані цими парламентськими партіями включалися до складу ТВК обов’язково (без проведення жеребкування).

Місцеві організації політичних партій (в тому числі парламентських партій) могли запропонувати до складу ТВК не більше ніж по одній кандидатурі. Ці кандидатури включалися до складу ТВК згідно з Порядком проведення жеребкування, затвердженим постановою ЦВК від 10 серпня 2015 року №163. Таким чином парламентські партії, за результатами жеребкування, могли претендувати на додаткове представництво у складі ТВК (у максимальній кількості – 3 особи на одну ТВК).  

Для проведення жеребкування в алфавітному порядку складався список кандидатур окремо для кожної ТВК (із зазначенням порядкового номеру кожної особи). Жеребкування проводилося за допомогою барабана і використання жеребків із нанесеними порядковими номерами згідно зі списком кандидатур, які можуть бути включені до складу ТВК за результатами жеребкування. Кількість жеребків дорівнювала найбільшій кількості кандидатур, запропонованих для включення до складу ТВК. Згідно із встановленою жеребкуванням черговістю визначалася послідовність включення кандидатур до складу ТВК.

За результатами жеребкування та розгляду подань від 6 парламентських партій найбільшу кількість представників у територіальних виборчих комісіях отримали представники «Блоку Петра Порошенка «Солідарність» (1730 особи), Всеукраїнського об’єднання «Батьківщина» (1688 осіб),  «Опозиційного Блоку» (1362 особи), Радикальної Партії Олега Ляшка (1315 осіб) і «Народного Фронту» (1199 осіб).  

Закон не містив вимоги про пропорційний розподіл кожної категорії керівних посад у складі територіальних виборчих комісій. Однак, чинною є норма за якою голова, заступник голови та секретар територіальної виборчої комісії мають призначатися від різних суб’єктів подання. При цьому, якщо до складу територіальної виборчої комісії включено дві або три особи від місцевої організації однієї партії, ці особи не можуть бути одночасно призначені на керівні посади в такій територіальній виборчій комісії.

В абсолютних цифрах найбільшу кількість керівних посад в територіальних виборчих комісіях отримали: партія «Блок Петра Порошенка «Солідарність» (335 осіб), Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина» (285 осіб), «Народний Фронт» (246 осіб), «Опозиційний Блок» (227 осіб) і Радикальна Партія Олега Ляшка (197 осіб).

Співвідношення отриманих партіями керівних посад до загальної  кількості їхніх представників у ТВК у середньому складає 23% (обрахунки проводилися по 20 партіях, які отримали найбільше представництво в складі ТВК).  Партія «УДАР» отримала найбільшу кількість керівних посад у співвідношенні до її загального представництва в складі ТВК – 34%. Партія «Відродження» і «Наш Край»  мають 32% і 31% відповідно. 

Портрет членів ТВК

Аналізуючи якісний склад сформованих ЦВК територіальних виборчих комісій, слід зазначити, що жінок у виборчих комісіях більше, ніж чоловіків. Це співвідношення склало 74,5% до 25,5%. На останніх місцевих виборах цей показник складав 68% до 32%. У розрізі областей найбільшим співвідношення жінок до чоловіків є в Херсонській (82% до 18%) та Кіровоградській (80% до 20%) областях, найменше в місті Києві (55% до 45%) та Закарпатській області (58% до 42%). Переважаючою є частка жінок в керівному складі ТВК: серед голів комісій жінок – 71%, серед заступників голів – 69%, секретарів – 87%.  

Середній вік членів ТВК складає 47 років. У розрізі областей найменший середній вік членів ТВК м. Києві (41 рік), найбільший (51 рік) у Херсонській області. У партійному розрізі наймолодшими в ТВК є представники партії «Громадський рух «Народний контроль» (середній вік – 40 років), найстаршими члени ТВК від партії «Нова держава» (середній вік – 58 років).  

Набуття повноважень окружними виборчими комісіями

Відповідно до Закону «Про місцеві вибори» ТВК мали провести своє перше засідання не пізніш як на другий день з дня формування складу комісії. Відтак 8 вересня був кінцевий термін для проведення засідання ТВК. Переважна більшість ТВК вчасно провели свої перші засідання. На засіданнях комісій були присутніми більше половини членів від їх складу і майже в усіх випадках члени комісій склали присягу.

Найбільш помітною, хоча і не критичною, проблемою на цьому етапі роботи комісій була явка членів ТВК. У цілому по Україні щонайменше 10% членів ТВК не з’явилися на перше засідання територіальних виборчих комісій. Чіткі тенденції щодо ігнорування участі у перших засіданнях ТВК представниками певних політичних партій зафіксовано не було. Найчастіше ж на перші засідання не з’являлися представники Радикальної партії Олега Ляшка, «Опозиційного блоку», ВО «Батьківщина». Найпоширенішою причиною відсутності членів комісії від місцевих організацій обох політичних партій є відмова від подальшої роботи у виборчих комісіях.

Перші засіданні ТВК в основному були короткими й носили установчий характер. В деяких ТВК, окрім присяги членів комісій і затвердження осіб, які будуть виконувати свої повноваження на платній основі, в порядок денний були також включені питання затвердження кількісного складу технічних працівників і визначення інформаційного агентства, яке забезпечуватиме інформаційний супровід діяльності комісії.

У більшості територіальних виборчих комісіях перші засідання були належним чином організовані та пройшли відповідно до закону. Однак у деяких ТВК виникали конфліктні ситуації між членами комісії через відмову виконувати свої повноваження на керівних посадах або через прагнення окремих членів керувати роботою виборчої комісії. Випадків незаконного втручання в перші засідання територіальних виборчих комісій чи перешкоджання їх проведенню спостерігачами зафіксовано не було.

Активність потенційних кандидатів та партій - суб’єктів виборчого процесу

Закон України «Про місцеві вибори» визначає, що висування кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови розпочинається за тридцять чотири дні до дня голосування (з 21 вересня 2015 р.), а строк подання документів на реєстрацію відповідних кандидатів закінчується за двадцять чотири дні до дня голосування (до 30 вересня включно). У той же час, початку процесу висування кандидатів від місцевих організацій політичних партій передує подання політичними партіями до Центральної виборчої комісії копій рішень вищих керівних органів партії про участь її місцевих організацій у відповідних виборах разом з копіями свідоцтва про реєстрацію партії та її статуту  (до 19 вересня 2015 р. ).

Спостерігачі ОПОРИ, які здійснюють свою діяльність в усіх регіонах України, відзначають високу активність потенційних кандидатів та партій-суб’єктів виборчого процесу, які де-факто розпочали власні  передвиборчі кампанії до набуття ними офіційного статусу зареєстрованих кандидатів. Дана активність фіксувалася задовго до початку виборчого процесу на місцевих виборів (05 вересня 2015 р.) і була продовжена після його офіційного старту. 

Фальстарт передвиборної агітації, яка офіційно може проводитися лише з дня наступного за днем прийняття територіальною виборчою комісією рішення про реєстрацію кандидата (ів), є традиційною виборчою технологією українських партій. 

Не дивлячись на те, що законодавство забороняє проведення агітації до передбачених  строків,  саме визначення передвиборної агітації звільняє від практичних наслідків  тих, хто розпочинає працювати із виборцями до офіційної реєстрації кандидатами. 

Відповідно до частини 1 статті 54 Закону України «Про місцеві вибори» передвиборна агітація є здійсненням будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за кандидатів. Таким чином, до офіційної реєстрації кандидатів інформаційно-пропагандистська діяльність потенційних учасників виборів не може вважатися передвиборною агітацією у розумінні, передбаченому виборчим законодавством. У той же час, передчасну  агітацію з боку потенційних кандидатів доцільно трактувати як маніпулювання законодавчими положеннями із метою отримання неконкурентних переваг (у порівнянні із кандидатами, які розпочинатимуть агітацію у належні строки) та уникнення відповідальності за недобросовісні методи роботи із виборцями.

Здійснення потенційними кандидатами діяльності, подібної за змістом і формою до передвиборної агітації, надає їм неконкурентні переваги в майбутньому, оскільки витрати на де-факто агітацію і форми роботи із виборцями не підпадають під жорсткі обмеження, передбачені для зареєстрованих кандидатів та партій-суб’єктів виборчого процесу.

Особливо гостро проблема «передчасної агітації» проявляється у випадку проведення потенційними кандидатами резонансних для виборців соціальних та благодійних заходів, які після їх офіційної реєстрації законодавство буде трактувати як підкуп виборців. На відміну від зовнішньої та медійної реклами потенційних кандидатів, застосування недобросовісних технологій, заснованих на матеріальному мотивуванні виборців, можуть безпосередньо спричинити викривлення результатів виборів.  Традиційно поширеною практикою в Україні є масштабна та публічна діяльність благодійних фондів та ініціатив потенційних кандидатів, які припиняють публічну діяльність після офіційної реєстрації відповідних кандидатів.

Натомість частиною 4 статті 60 Закону України «Про місцеві вибори» забороняється проведення передвиборної агітації, що супроводжується наданням виборцям грошей чи безоплатно або на пільгових умовах цінних паперів, кредитів, лотерейних білетів, товарів (крім товарів, що містять візуальні зображення назви, символіки, прапора місцевої організації партії, яка є суб’єктом виборчого процесу, політичної партії, місцева організація якої є суб’єктом виборчого процесу, або інших агітаційних матеріалів, за умови, що вартість таких товарів не перевищує 5 відсотків розміру мінімальної заробітної плати) та інших матеріальних цінностей або робіт чи послуг.  Крім цього, частиною 3 статті 160 Кримінального Кодексу України встановлюється, що здійснення передвиборної агітації шляхом надання підприємствам, установам, організаціям неправомірної вигоди або надання безоплатно товарів (крім товарів, що містять візуальні зображення найменування, символіки, прапора політичної партії, вартість яких не перевищує розміру, встановленого законодавством), робіт, послуг карається обмеженням волі на строк від двох до чотирьох років або позбавленням волі на той самий строк з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від одного до трьох років.

Розміщення зовнішньої та медійної реклами, в якій висвітлюються переваги,  політичні обіцянки потенційних суб’єктів виборчого процесу та кандидатів.

За оцінками ОПОРИ станом на 10.09.2015 р. (до офіційного початку процесу із висування кандидатів) достатньо масового поширення набули наступні практики роботи потенційних кандидатів із виборцями до моменту їх офіційної реєстрації:

Спостерігачі ОПОРИ зафіксували в усіх регіонах України масове розміщення зовнішньої та медійної реклами, в якій висвітлюється діяльність та переваги політичних партій та потенційних кандидатів.  Як відомо, зовнішня та медійна реклама є найдорожчими формами передвиборної агітації, але розміщення такої реклами незареєстрованими кандидатами унеможливить включення даних витрат до проміжних та остаточних фінансових звітів розпорядників виборчих фондів кандидатів та місцевих організацій політичних партій - суб’єктів виборчого процесу. Передчасна агітація проводиться, у тому числі, і шляхом розміщення рекламних матеріалів у громадському транспорті (до прикладу, відповідні рекламні матеріали були виявлені у міському транспорті Рівного[1]).  У відповідності до Закону України «Про місцеві вибори» забороняється розміщувати носії політичної реклами на зовнішній поверхні та всередині транспортних засобів громадського користування, у тому числі таксі, у приміщеннях та на будівлях станцій метрополітену, автобусних та залізничних вокзалів, портів та аеропортів (частина 9 статті 60).

Проведення соціальних та благодійних акцій, надання товарів за пільговими цінами та  пропозиції щодо надання безкоштовних послуг.

Початок навчального року і спричинена цим суспільна увага до проблем дітей та молоді стали приводом для масштабної «благодійної» активності потенційних кандидатів. 

До прикладу, потенційний кандидат у м. Здолбунів (Рівненська обл.)Володимир Ковальчук5 вересня вручав учасникам усеукраїнського спортивного юнацького турніру за присутності їх батьків подарунки, при цьому відповідне нагородження стосувалися лише учасників з міста, в якому потенційно буде балотуватися Ковальчук[2].

Заходи потенційних кандидатів, пов’язані з Днем знань, зафіксовані практично у всіх регіонах України та ініціювалися політичними партіями та потенційними кандидатами різних спектрів. У той же час, в Одеській області активність потенційних кандидатів, яка у разі реєстрації кандидатів матиме ознаки підкупу виборців, найчастіше стосувалася представників політичної партії «Опозиційний блок»  (ремонт і оснащення шкільного класу в школі № 4 в Білгороді-Дністровському, подарунки для незаможних родин Березовського району, «страхування першокласників» полісом розміром у 5 тис. гривень тощо)[3]. 

У той же час, на Хмельниччині публічну діяльність, пов’язану із Днем знань, розгорнула політична партія «За конкретні справи», яку очолює народний депутат України Олександр Герега, обраний в цьому регіоні[4] (низці шкіл регіону було подаровано 48 комп’ютерів). Крім цього, 8 вересня 2015 р. у Дарницькому районі м. Києва громадська організація «Рух за реформи», лідером якої позиціонується імовірний кандидат на посаду Київського міського голови Сергій Думчев,  проводила розіграш призів для дітей, при цьому для участі у розіграші батьки неповнолітніх  повинні були надати представникам даної громадської організації свої контактні дані. Окремо зазначимо, що у різних регіонах України достатньо активно проводять свою діяльність громадські організації, назви і символіка яких є ідентичною із назвами і символікою політичних партій.

Достатньо часто потенційні кандидати, які займають посади в органах місцевого самоврядування або є депутатами місцевих рад,   використовували ресурси місцевого бюджету,  бізнесу  або промислових підприємств для проведення соціальних акцій, спрямованих на привернення уваги виборців.

Зафіксовані поодинокі випадки відкриття потенційними кандидатами на місцевих виборах так званих соціальних магазинів, в яких на пільгових умовах продаються продукти і товари першої необхідності.  Такий магазин, зокрема, було відкрито зініціативи потенційного кандидата на місцевих виборах В’ячеслава Осадчого  у м. Золотоноша (Черкаська обл.)[5]. Практика відкриття напередодні та під час виборчого процесу «соціальних магазинів» мала широке розповсюдження на чергових парламентських виборах  2012 року та отримала негативну оцінку з боку національних спостерігачів.

Потенційні кандидати на місцевих виборах часто ініціюють надання виборцям безкоштовних послуг. Зокрема,у Шевченківському районі міста Києва розповсюджувалися листівки із зображенням потенційного кандидата Дмитра Банаса, в яких діти запрошувалися у перукарню для отримання безкоштовних послуг до Дня знань[6]. Натомість, потенційні кандидати до Херсонської міської ради Володимир Шахов,  Ігор Токарєв та потенційний кандидат до Херсонської обласної ради   Максим Негуляєв (потенційні кандидати від Об’єднання «Самопоміч») надавали безкоштовні юридичні консультації під час акції «Мобільний юрист»[7].

Діяльність благодійних фондів, які прямо чи опосередковано пов’язані із потенційними кандидатами на чергових місцевих виборах, що відтворює досвід технологій зразка місцевих виборів 2010 р. та парламентської кампанії 2012 р.

Зокрема, передчасну передвиборну агітацію із використанням благодійного фонду «Новий Луцьк», засновником якого єнародний депутат України VI і VII скликаньІгор Палиця, розпочав потенційний кандидат на посаду Луцького міського голови Олександр Товстенюк.

Варто зазначити, що проблематика, пов’язана із підкупом виборців, в окремих випадках вже вийшла на офіційний рівень.  Наприклад, голова Закарпатської ОДА Геннадій Москаль звернувся до обласних управлінь МВС, СБУ та прокуратуру області з вимогою не допустити на майбутніх місцевих виборах масової скупки голосів. За даними Москаля, на адресу Закарпатської облдержадміністрації надходять  звернення громадян про те, що в області під час виборчих кампаній протягом тривалого часу відбувається скупка голосів. Виборцям, як стверджується у зверненні голови облдержадміністрації, оприлюдненому на офіційному веб-сайті місцевого органу виконавчої влади,   масово роздають гроші з тим, щоб вони голосували за кандидатів від партії «Єдиний центр».  Як офіційно повідомлялося посадовою особою, до правоохоронних органів ним було направлено список осіб, мешканців Виноградівського району (всього 32 осіб), котрі, за повідомленням авторів звернень до облдержадміністрації, займаються підкупом виборців, чим скоюють злочин, передбачений ст. 160 Кримінального кодексу України.

У зв’язку із зверненням голови Закарпатської облдержадміністрації, ОПОРА вимагає від правоохоронних органів провести детальне вивчення наведених фактів та проінформувати громадськість та ЗМІ про результати.

Передчасна передвиборна агітація в окремих випадках  спричинила порушення органами державної влади та органами місцевого самоврядування положень законодавства про місцеві вибори та політичні партії. Зокрема, у приміщеннях Рубіжанської міської ради (Луганська обл.) та Ізюмської райдержадміністрації, Ізюмської міської ради, смт. Нова Водолага  (Харківська обл.) розповсюджувалися друковані матеріали, в яких висвітлювалася діяльність партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність» та була розміщена відповідна символіка[8]. 

Ці факти мають ознаки порушення статті 4 Закону України «Про політичні партії» (органам державної влади, органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам заборонено виокремлювати у своєму ставленні певні політичні партії чи надавати їм привілеї, а також сприяти політичним партіям, якщо інше не передбачено законом, у провадженні їх діяльності). Крім цього, у частині 9 статті 60 Закону України «Про місцеві вибори» встановлено заборону на розміщення друкованих передвиборних агітаційних матеріалів, політичної реклами та повідомлень про перебіг виборчого процесу на будинках і в приміщеннях органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій державної та комунальної форм власності.

Окремі політичні партії, місцеві організації яких потенційно можуть стати суб’єктами виборчого процесу, проводять на місцевому рівні презентації власних представників, яких заплановано висунути на відповідних місцевих виборах (політична партія «Громадський Рух «Народний Контроль»).

Висновки

У порівнянні із загальнонаціональними виборами, місцеві вибори в Україні традиційно супроводжуються посиленням корупціогенних ризиків та загрозами, пов’язаними із виборчими зловживаннями. Це викликано одночасним проведенням великої кількості місцевих виборів і наявністю різноспрямованих локальних політичних інтересів.

Враховуючи недостатню ефективність правоохоронних органів України щодо попередження порушень виборчого злочину та злочинів проти виборчих прав громадян (за результатами моніторингу ОПОРИ, проведеного у партнерстві з Міжнародною фундацією виборчих систем, лише 5%  кримінальних проваджень, відкритих на позачергових виборах до Верховної Ради України 2014 р., завершилися зверненням до суду[9]), потенційні кандидати можуть бути вмотивовані вдаватися до недобросовісних методів ведення передвиборчої кампанії. Ключовим ризиком чергових місцевих виборів в Україні є можливість застосування технологій підкупу виборців, які в невеликих або відносно невеликих територіальних громадах проявляють вищу ефективність, ніж під час загальнонаціональних виборів. 

В умовах послаблення консолідованої суспільної уваги до виборів в окремих громадах існує перспектива посилення зловживань адміністративними ресурсами і їхнього впливу на перебіг локальних передвиборчих кампаній. Наявність різнопланових місцевих політичних інтересів, нерідко маловідомих для широкого загалу, створюватиме передумови для поєднання проявів підкупу виборців із зловживаннями адміністративним ресурсом, що проявлятиметься у використанні місцевих бюджетних коштів та ресурсів для матеріального стимулювання виборців на підтримку окремих кандидатів. Останнє застереження надзвичайно актуальне для кандидатів, які на момент початку виборчого процесу продовжують виконувати повноваження посадових осіб органів місцевого самоврядування. Існує і достатньо серйозна загроза залучення посадових осіб центральних органів влади до місцевих виборчих кампаній, що не сприятиме дотриманню державою принципу політичної неупередженості.

Масовість зловживань на виборах також залежатиме від якості проведення інформаційно-роз’яснювальної кампанії щодо положень нового Закону України «Про місцеві вибори». Прийняття Закону напередодні початку виборчого процесу ускладнило належну підготовку членів виборчих комісій, представників правоохоронних органів, кандидатів та місцевих організацій політичних партій, що впливатиме на якість виборів.

У зв’язку із викликами виборчого процесу, ОПОРА закликає правоохоронні органи України демонструвати максимальну відкритість та оперативність під час реагування на виборчі порушення та налагодити постійний механізм обміну інформації із незалежними позапартійними спостережними організаціями та виборцями.