І. Актуальність та мета методики

Україна наразі перебуває в умовах, коли потужні зовнішньополітичні загрози як ніколи до того оголили внутрішні проблеми державного управління і, зокрема, недосконалого вітчизняного законодавства. Окрім того, у результаті потужних революційних змін в українському суспільстві виник великий запит та очікування, що парламент, який вийшов з-під політичного контролю колишнього президента, активно проводитиме прогресивні реформи та спрямовуватиме країну до виходу з кризи, яка охопила усі сфери суспільно-політичного життя.

За такої ситуації Верховна Рада України повинна працювати максимально ефективно та оперативно, перш за все – у законодавчому полі. Ефективність діяльності будь-якого парламенту визначається його здатністю приймати своєчасні і якісні законодавчі рішення в інтересах суспільства. Проблема підвищення якості законодавчих продуктів надзвичайно актуальна для України з огляду на вищезгадані причини, окрім того, першочерговим завданням нашої держави також стає реформування законодавства відповідно до міжнародних зобов’язань.

Кожного місяця Апарат Верховної Ради реєструє по кілька сотень законопроектів, і лише невелику частину з них можна назвати належним чином підготовленими та такими, що були написані у результаті глибоких наукових досліджень та у співпраці з громадськістю. Нерідко законопроекти є недоопрацьованими, оформленими не за правилами, малоактуальними для більшості населення, такими, що не гармоніюють з чинним законодавством, містять «політичне» підґрунтя, допускають зловживання або лише частково вирішують поставлену проблему. У разі затвердження парламентом, такі нові закони потребують постійного внесення поправок та доопрацювань, що у загальному не сприяє встановленню довгоочікуваної стабільності у системі державних правил і норм.

На основі моніторингу законодавчої діяльності Верховної Ради України, який ОПОРА проводила у 2013 р., ми констатували факт недостатнього рівня якості за формою та змістом великого масиву законопроектів та побачили потребу запровадження аналітичної шкали інтегрованої оцінки проектів законів. Усвідомлюючи це, ОПОРА поставила перед собою мету розробити універсальну методику якісного оцінювання проектів законів, які подаються на розгляд парламентом різними суб’єктами законодавчої ініціативи. Адже ми вважаємо, що оцінка якості законопроектів – важливий для парламенту і суспільства підготовчий процес, спрямований на підвищення якості законотворчих ініціатив як народних депутатів України, так і інших суб’єктів законотворення. Зазначимо, що аналіз законопроектів за запропонованою методикою дозволить, по-перше, виробити комплексне бачення форми та змісту законопроекту, по-друге, сформулювати оцінку проектів законів на базі набагато ширшої низки показників, аніж це дозволяє державна експертиза, по-третє, провести порівняльний аналіз кількох альтернативних законодавчих ініціатив.

Ми очікуємо, що ця оціночна методика буде використовуватися законотворцями і їхніми помічниками для потреб внутрішнього самооцінювання під час підготовки законопроектів; а також експертними групами і дослідниками політики для оцінки якості проектів нових законів, що пропонуються будь-якими суб’єктами законодавчої ініціативи – народними депутатами, президентом, Кабінетом Міністрів, Національним банком України.

ІІ. Експертиза законопроектів. Які законодавчі ініціативи можна назвати якісними?

Одна з основних функцій парламенту полягає у створенні, обговоренні і затверджені нових законів, внесенні змін і скасуванні чинного законодавства. Якість виконання цієї функції визначає наскільки дієвою і ефективною є парламентська діяльність. Проблема підвищення якості законодавчих пропозицій депутатів Верховної Ради та інших суб’єктів законодавчої ініціативи надзвичайно актуальна для України, яка зіткнулася з загрозливими зовнішньополітичними викликами, переживає кризу у багатьох галузях суспільно-політичного життя, а також прагне проводити реформи відповідно до своїх міжнародних зобов’язань та у згоді з найкращими світовими практиками.

Із самої назви випливає, що законотворчість – це творчий акт, який передбачає вагому частку суб’єктивізму щодо визначення суті проблеми та вибору «якнайкращих» варіантів її вирішення. Попри це, мають існувати уніфіковані вимоги до такого ґатунку «творчості», які перетворюють її на якісний формальний документ з потенціалом корисної дії. На превеликий жаль, в Україні відсутня практика застосування законодавцями, їхніми помічниками та експертами будь-яких схем і методик для комплексного оцінювання якості законодавчих ініціатив.

Так, наприклад, держава лише частково і, головним чином, поверхово регулює питання експертизи законопроектів, вимоги до оформлення яких викладені, зокрема у статтях 90-91 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України». Загальнообов’язковими є висновки Комітету з питань Регламенту, юридичної і наукової експертизи, а також, у певних випадках, висновки Бюджетного комітету, Міністерства фінансів, Комітету з питань європейської інтеграції. Не можна назвати поширеним проведення додаткових державних експертиз законопроектів – гендерно-правової, екологічної, антикорупційної, оцінки регуляторного впливу. Вимоги, що висуваються до проектів актів Кабінету Міністрів України (постанова КМУ від 9 листопада 2011 р. № 1156, параграфи 32, 34-36, 50) набагато більш прогресивні і детальні, однак, на жаль, не застосовуються до пропозицій інших суб’єктів законодавчої ініціативи. Перелік вимог держави до законопроектів здебільшого носить формальний характер і є достатньо вузьким, що не дозволяє скласти чітке уявлення – наскільки ж якісним є конкретний проект закону?

Власне, якісна законодавча пропозиція – це та, прийняття якої не тягне за собою потреби у дедалі нових законодавчих поправках. Важливо, щоб оцінка такої пропозиції здійснювалася не «постфактум», а безпосередньо перед розглядом і затвердженням на сесіях Верховної Ради. Адже безсумнівним є факт – змінити і удосконалити вже чинне законодавство набагато важче, аніж уникнути законодавчих помилок на підготовчому етапі. Існує ціла низка ознак, які вказують на те, що законодавчий проект є якісним. У загальних рисах, якісний проект закону має бути чітко сформульованим, простим для розуміння і використання. Окрім того, він повинен бути належним чином оформлений, не містити суперечностей з іншими законами і міжнародними зобов’язаннями, уникати двозначних положень і норм, що сприяють корупції, сприяти прозорості, рівності, гнучкості і підзвітності здійснення політики, удосконалювати чинне законодавство і демонструвати прогрес у регулюванні певних сфер. Врешті решт, законопроект повинен вирішувати важливу, а не ілюзорну проблему.

Усвідомлюючи спрощеність формальних вимог до законопроектів, ОПОРА розробила деталізовану методику, яка дозволяє проаналізувати конкретну законодавчу ініціативу на базі широкого переліку критеріїв та сформувати оцінку його якості.

ІІІ. Зміст методики. Критерії якості законопроектів

А) Групи критеріїв

Розроблена ОПОРОЮ комплексна методика оцінювання якості проектів нових законів містить певний «контрольний список» з 30 критеріїв якості, які були поділені на п’ять груп:

1.Загальні критерії аналізуютьрівень дотримання техніки нормопроектування (9 критеріїв):

  • Відповідність оформлення та реєстрації законопроекту;
  •  Зазначення у «Перехідних положеннях» законопроекту змін до інших законів, якщо такі необхідні;
  • Наявність у законопроекті положень щодо порядку набрання законом чинності;
  • Обґрунтування у пояснювальній записці необхідності прийняття з-ту, цілей, завдань, основних положень, його місця у системі законодавства, очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону;
  • Наявність фінансово-економічного обґрунтування (з розрахунками), якщо проект передбачає зміну показників бюджету;
  • Однозначність, точність і повнота висвітлення ключових термінів, значень і тлумачень у законопроекті;
  • Чи подана у супровідній записці достатня кількість фактів і кількісних показників суспільного розвитку, які підтверджують наявність проблеми та високий ступінь її важливості;
  • Вичерпність розв'язку проблеми, на вирішення якої спрямований законопроект;
  • Чи передбачені механізми відстеження та оцінки результатів запроваджуваної політики.

2. Правові критерії виявляють закладені у законопроекті правові колізії і ступінь правової грамотності положень (4 критерії):

  • Чи не створює додаткових колізій у правовій системі;
  • Чи є обґрунтованою потреба у новому законі, а не у внесенні відповідних поправок у чинне законодавство;
  • Чи для того, щоб набрати чинності, потребує прийняття інших законів або створення нових органів;
  • Це норма тимчасової, локальної чи постійної дії.

3. Критерії запобігання корупції оцінюють ступінь ризику корупційних правопорушень, який криється у положеннях законопроекту (4 критерії):

  • Чи запропоновані норми закону достатньою мірою деталізовані та зрозумілі;
  • Чи наявні положення, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або інших протиправних діянь;
  • Чи передбачені правила і процедури, що унеможливлюють вчинення корупційних правопорушень;
  • Чи проводилася антикорупційна експертиза.

4. Індикатори прогресу у «належному урядуванні» дають оцінку законопроекту у контексті прогресу у запровадженні стандартів «належного врядування» (англ. «good governance»), розроблених у 1992 р. Світовим Банком (12 критеріїв):

А. Політична участь (Participation)

  • Чи покращує доступ недержавних гравців до процесів вироблення політики та урядування;

B. Стратегічне бачення (Strategic vision)

  • Чи ймовірні негативні впливи законопроекту на інші сфери;
  • Чи ефективна та результативна реалізація законопроекту здатна позитивно вплинути на міжнародний імідж України; 

C. Респонсивність («чутливість») і орієнтація на консенсус (Responsiveness and Consensus Оrientation)

  • Чи є законопроект консенсусним і розробленим із врахуванням громадської думки;

D. Результативність та ефективність (Effectiveness and efficiency)

  • Чи є законопроект економічно ефективним у порівнянні з іншими, альтернативними варіантами вирішення означеної проблеми;
  • Чи позитивним є баланс вигод і витрат у грошовому вимірі;
  • Чи доцільне співвідношення витрат (у грошовому вимірі) і результативності (негрошова міра потрібних наслідків);

E. Підзвітність (Accountability)

  • Чи запобігає монополізації процесу прийняття, виконання та контролю рішень, сприяє балансу у системі стримувань і противаг;

F. Прозорість (Transparency) 

  • Чи сприяє більшій прозорості державних органів та процесів;

G. Рівність (Equity)

  •  Чи враховує інтереси жінок, меншин та вразливих верств населення;
  •  Чи був висвітлений регіональний аспект;

H. Верховенство права (Rule of Law)

  • Чи існує ризик того, що запропоновані норми закону будуть застосовуватися вибірково, упереджено та несправедливо.

5. Критерій важливості проблеми бере до уваги масштаб вирішуваної у законопроекті проблеми і ступінь шкоди, яку вона завдає (1 критеріСкількох людей або випадків стосується проблема чи шкода, яку вона завдає, є важкою?

З детальною інформацією про кожен критерій якості та рекомендаціями щодо його застосування Ви зможете ознайомитися з Додатку № 2.

Б) Вага критеріїв та спосіб формування загальної оцінки за законопроект

З огляду на те, що кожна група критеріїв і кожен окремий критерій різняться між собою за ступенем важливості, всі вони наділені різною вагою у загальній оцінці. Мета такого розділення за вагою – досягнення збалансованої загальної оцінки якості законопроекту.

Так,  вага груп критеріїв у підсумковій оцінці за законопроект становить:

  • 20 % – загальні критерії;
  • 10 % – правові критерії;
  • 15 % – критерії запобігання корупції;
  • 40 % – критерії прогресу у належному врядуванні;
  • 15 % – критерій важливості проблеми.

Група критеріїв прогресу у належному врядуванні має найбільшу вагу через те, що вони визначають, наскільки запропонований законопроект є прогресивним у контексті дотримання сучасних демократичних стандартів здійснення політики та таким, що наближає українське законодавство до тих принципів врядування, які давно і міцно увійшли у практику розвинених демократій. Група загальних критеріїв формує п’яту частину оцінки за законопроект через те, що оцінює ініціативу як формою, так і частково за змістом, а також свідчить про рівень його опрацьованості та відповідності вимогам ст. 91-92 Закону «Про Регламент Верховної Ради України». Група критеріїв запобігання корупції мають 15 % ваги у загальній оцінці та виділені у окремий блок, щоб наголосити на важливості аналізу законодавчих ініціатив на предмет корупційних ризиків, які мають бути повністю усунуті з українського законодавства як в інтересах громадян, так і на вимогу світового співтовариства. Один критерій важливості проблеми має 15 % ваги через те, що є чи не найважливішим критерієм цієї методики. Зокрема, його застосування дозволяє оцінити, наскільки законопроект є актуальним та важливим для більшості українського населення та чи вирішує він масштабну, а не надуману проблему. Правові критерії мають найменшу вагу через те, що стосуються важливих, але не визначальних характеристик законопроекту, які або можуть бути усунуті під час доопрацювання, або ж свідчать про вагу цього законопроекту у системі законодавства, і лише опосередковано стосуються його якості.

Підсумкова оцінка законопроекту складається з суми оцінок за кожну групу критеріїв з врахуванням їхньої ваги. У свою чергу оцінка за кожну групу формується з суми оцінок за її окремі критерії. Останні також мають свою власну вагу і поділяються на групи:  

  • відносно важливі критерії (25 % ваги у оцінці за їхню групу);
  • важливі критерії (50 % ваги);
  • дуже важливі критерії ( 75 % ваги);
  • найбільш важливі критерії (100 % ваги).

Максимальна оцінка, яку може отримати законопроект за цією методикою, – 5 балів. При цьому: 0-1,5 балів – незадовільно, 1,5-2,5 балів – задовільно, 2,5-3,5 балів – добре, 3,5-4,5 балів – дуже добре, 4,5-5 балів – відмінно.

Формула підрахунку підсумкового балу за законопроект:

formula pidrakhunku

Де: х – підсумкова оцінка за законопроект

%G1, %G2,… – вага кожної з груп критеріїв

N_G_Заг – оцінка за групу_Загальні, N_G_ПР – оцінка за групу_Правові, … .

Max_G_Заг – максимальна теоретична оцінка за групу_Загальні, Max_G_ПР – максимальна теоретична оцінка за групу_Правові, … .

Розрахунок загальної оцінки законопроекту проводиться у документі Excel-формату за розробленими відповідно до методики формулами (Див. Додаток №1). Будь ласка, зверніться до офісу ОПОРИ і ми надамо Вам в електронному варіанті інструкцію щодо користування формулами розрахунку загальної оцінки, а також шаблон оцінювальної форми Excel-формату з уже закладеними формулами та з трьома прикладами практичного застосування цієї методики.

Ми сподіваємося, що розроблена ОПОРОЮ методика стане корисним інструментом для всіх тих, хто бере участь або слідкує за українською законотворчістю, зацікавлений у розвитку її потенціалу у подоланні проблем, з якими стикається українське суспільство.

Інструкція, приклади та формули оцінки законопроектів завантажити можна тут